郑凡：以海洋区域合作推进“一带一路”建设海上合作

海洋区域合作是“一带一路”建设海上合作中不可或缺的一环。首先，21世纪海上丝绸之路的重点方向覆盖了许多被明确界定的区域。在“中国—印度洋—非洲—地中海”、“中国—大洋洲—南太平洋”以及“经北冰洋连接欧洲”三个方向上，超过20个现有区域性海洋合作机制在不同功能领域上界定了相应的“功能区域”。《“一带一路”建设海上合作设想》中许多明确以区域合作为共建方式的“合作重点”，将与这些既有的区域及其合作机制形成关联，如“推动区域海洋环境保护”、“积极参与涉海国际组织开展的海洋资源调查与评估”、“积极参与北极相关国际组织的活动”以及共建区域性“海洋科技合作平台”等。除此之外，在“开展海上联合搜救”、“推动海上执法合作”等领域也有通过区域性海洋合作机制开展合作的空间。如在海上联合搜救领域，1998年对《国际搜寻救助公约》的修订重点强调了海上搜救中的区域协调之后，国际海事组织支持建立了“西非海上搜救区域”等区域海上救助协调中心。其次，“维护国际海洋秩序”是“一带一路”建设海上合作的首要原则，海洋区域主义对国际海洋秩序有着多方面的影响。海洋区域合作之于国际海洋秩序不仅是一种应对区域性海洋治理问题的工具:在区域性海洋合作机制层面，海洋区域合作是缓解海洋使用与管辖权冲突的一种途径;在全球性法规层面，海洋区域合作又是推动海洋法发展的途径之一。在建设海洋强国与共建21世纪海上丝绸之路相叠加的背景下，我国在参与或主导建立区域性海洋合作机制的过程中还面临着“区域内”与“区域外”法律身份的突出问题，亦即如何作为区域外国家顺利地参与21世纪海上丝绸之路重点方向上的既有区域性海洋合作机制，又如何作为区域内国家在加强南海区域性合作机制的同时应对合作的开放性问题。这些问题关系着维护国际海洋秩序本身的开放性。结合海洋区域主义两个层面的互动机理及其发展趋势，本文尝试就推动“一带一路”建设海上合作提出如下建议。

01 考虑批准1995年《鱼类种群协定》

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“依法合作”是海洋区域合作的首要特征，因此，在推进“一带一路”建设海上合作的过程中，需广泛挖掘区域合作在全球性公约中的法律基础。如前文已论及的，1995年《鱼类种群协定》是公海渔业资源养护和管理区域合作的重要全球性法律基础。我国于1996年11月6日签署了该协定，但尚未批准。从签署时所作声明来看，我国对该协定中非船旗国执法行动的权限以及程序有一定程度的保留。就这一问题而言，《鱼类种群协定》第21、22条所规定的程序为指导性质，各区域渔业管理组织在适用时可结合区域内情况予以调整和完善。在《“一带一路”建设海上合作设想》提出“在双多边框架下推动海上执法合作，建立完善海上联合执法、渔业执法”等合作设想的背景下，我国对待区域渔业管理组织框架下的非船旗国执法问题，可采取更为积极的行动，推动完善特定区域渔业管理组织的非船旗国执法程序。

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此外，建议考虑批准《鱼类种群协定》的理由还在于其第七部分“发展中国家的需要”包含了“直接或通过分区域、区域或全球组织”与发展中国家展开合作的法律基础。围绕养护、管理与开发跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群，《鱼类种群协定》第25条提供了与发展中国家展开广泛合作的法律基础，包括:能力提升、财政援助、人力资源开发、技术援助、信息分享、种群评估和科学研究等。这些合作领域与《“一带一路”建设海上合作设想》中“加强海洋资源开发利用合作”、“提升海洋产业合作水平”等合作重点可形成有机衔接，也与该文件所秉持的“促进发展中国家消除贫困，推动形成海上合作的利益共同体”原则相符。

02 在两个朝向上重视联合国专门机构的枢纽作用

首先，虽然前文认为联合国环境署与粮农组织“由上而下”发起区域性海洋合作机制的作用呈相对下降趋势，但其搭建的交流平台与网络是区域性海洋合作机制提出新议题的重要平台，这也是我国作为区域外国家了解21世纪海上丝绸之路的重点方向各个海洋环境保护区域合作机制与区域渔业组织发展动态的重要平台。

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其次，可通过政府间海洋学委员会建立区域性海洋科学研究合作。较之其他联合国专门机构，政府间海洋学委员会“由下而上”的枢纽作用并不突出。但依据《公约》第247条的规定，政府间海洋学委员会是海洋科学研究计划的适格发起方，依据《公约》第276条的规定，也是设立区域性海洋科学和技术研究中心的参与方。在《“一带一路”建设海上合作设想》中，“深化海洋科学研究与技术合作”不仅是“合作重点”之一，也是“加强海洋领域应对气候变化合作”、“加强海洋资源开发利用合作”的基础。

最后，需着重关注国际海事组织两个朝向上的枢纽作用。作为区域性海洋合作机制“由下而上”寻求承认其特殊性的造法平台，国际海事组织以修约方式缔造新法的程序较之联合国大会等缔约平台欠缺透明度或者说充分协商，特别是制订《极地航行规则》所采取的“默认程序”。我国作为国际海事组织的A类理事国，需要对国际海事组织平台上海洋法的区域主义发展予以更积极的关注。在“由上而下”建立区域性海洋合作机制的作用上，国际海事组织以《公约》第43条为法律基础于2006年协调建立的“马六甲与新加坡海峡航行安全及环境保护合作机制”尤其值得关注。在对“用于国际航行的海峡”制度的认识中，受关注的往往是通行制度，而“马六甲与新加坡海峡航行安全及环境保护合作机制”揭示了当海峡存在两个及以上沿岸国时，用于国际航行的海峡制度实际包含了对海洋区域合作的框架性规定:《公约》第37条界定了合作区域;第43条规定则规定了合作领域:“海峡使用国和海峡沿岸国应对下列各项通过协议进行合作: (a) 在海峡内建立并维持必要的助航和安全设备或帮助国际航行的其他改进办法;和 (b) 防止、减少和控制来自船舶的污染”。从法理上讲，该机制同样适用于全球其他用于国际航行的海峡。对于我国推动“一带一路”建设海上合作而言，海峡合作法定地包括了“海峡使用国和海峡沿岸国”，因而化解了“区域内”与“区域外”的法律身份问题。

03 在半闭海条款基础上共建开放性的南海区域合作

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南海是21世纪海上丝绸之路的起点也是重点海域。当前南海的海洋区域合作沿循两条路径展开。一是综合性经济区域合作框架下的涉海合作。如亚太经合组织经济与技术合作委员会高级官员会议设有海洋和渔业工作组，作为保护亚太地区海洋环境与资源的官方常规活动机构。但这种安排存在着决策效率低下、难以形成有制度与财政支持的具体行动项目等问题。二是围绕特定海洋使用的功能性区域合作，包括1948年在联合国粮农组织框架下建立的亚太渔业委员会，1981年在联合国环境署“区域海洋项目”下设立的东亚海项目，由全球环境基金资助、国际海事组织负责具体执行“东亚海环境管理伙伴关系计划”等。此类区域性海洋合作机制当前存在着功能区域不明确、机制重叠等问题。例如1948年《亚太渔业委员会协定》第6条规定的合作区域为“亚太地区”，同时未明确界定这一宽泛的表述。东亚海项目与东亚海环境管理伙伴关系计划均以不甚明确的“东亚海”为功能区域、以海洋环境保护为功能领域，但两者间欠缺协调，东亚海项目《东亚海协调机构新战略方向 (2008—2012) 》指出由此造成了项目重叠、人力与资金浪费。《“一带一路”建设海上合作设想》论及了这两种路径，从海洋区域主义沿功能性路径发展的特性与经验出发，我国在共建开放的南海区域合作的过程中可着重发挥《公约》中半闭海条款的基础性作用。

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首先，可明确地以作为半闭海的南海界定合作区域。“南海北靠中国大陆和台湾岛，南接加里曼丹岛和苏门答腊岛，东临菲律宾群岛，西接中南半岛和马来半岛”，“是一个东北—西南走向的半闭海”。南海既符合海洋地理学对半闭海的定义，也符合《公约》第122条对“闭海或半闭海”的法律定义。如前文论及的，合作机制以半闭海的空间范围界定功能区域的同时也就保障了最基本的开放性:区域内的沿岸国均是合作的参与方，区域外的国家或国际组织可依“邀请”参与合作。以半闭海的空间范围为功能区域，也就将合作建立在半闭海的自然特征之上，建立在由自然特征催生的合作需求之上。与之配套，可在区域合作机制的基本文件中设置“权利保留条款”，申明本文件不影响缔约方依据海洋法享有的权利或持有的立场。例如1995年经修订的《巴塞罗那公约》第3条第3款规定:“本公约及其议定书的任何内容不损害任何国家与联合国海洋法公约有关的权利与立场”。由此可使合作区域具有相对独立的法律地位，减轻与国家管辖海域争端之间的纠葛。

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其次，南海沿岸国在《公约》第123条以及《南海各方行为宣言》第6条所列明的功能领域协调规制本国公民与法人海洋使用的法规政策是推动南海区域合作的可循方式。依据《公约》第123条的规定，“协调”是半闭海沿岸国开展合作的首要方式，虽然《公约》对“协调”并无明确规定，但在实践中“提出建议与协调政策”已成为区域性海洋合作机制的一种职能类型。当前南海的合作机制多以“政策协调”为工作方式却收效有限。借鉴其他此职能类型区域性海洋合作机制的经验，寻求达成“协调”的方式一是将全球性法规转化为区域性措施与标准，并提升机制成员国的执行能力;二是采取报告制度，审议成员国执行所建议的共同措施的阶段性情况;三在形成更多的区域性海洋科学研究与海洋监测项目，以此为机制成员国提供决策基础。

04 广泛参与21世纪海上丝绸之路重点方向上的区域性海洋合作机制

我国作为“区域外”国家，当前在21世纪海上丝绸之路重点方向上以成员国身份参与了印度洋金枪鱼委员会、大西洋金枪鱼养护国际委员会、南太平洋区域渔业管理组织、中西太平洋渔业委员会等区域渔业管理组织。所谓“广泛参与”不仅是空间上覆盖21世纪海上丝绸之路重点方向，也应是多层次的。

一是充分利用区域性海洋合作机制的观察员制度。观察员制度为“区域外”国家提供了有针对性地阐明关切的制度性途径。当前我国重点以观察员国身份参与了北极理事会合作，但尚未充分以此途径参与21世纪海上丝绸之路重点方向上其他区域性海洋合作机制。例如，地中海是21世纪海上丝绸之路西向的终点，以地中海为功能区域的合作机制多设立了观察员制度。二是下沉至现有合作机制的内部机构安排以及具体的合作项目。2009年《关于制止西印度洋与亚丁湾海盗和武装劫船的行为守则》 (简称《吉布提行为守则》) 是21世纪海上丝绸之路的重点方向上重要的海上安全合作机制，其基本文件首先细化了成员国打击海盗和武装抢劫可采取的行动，然后将合作重点落脚于通报、分享相关信息与提升成员国打击海盗的能力。我国虽在这一区域执行反海盗任务为商船护航，并且在“一带一路”框架下与该区域内的国家有广泛的经贸投资合作，但参与该区域性海洋合作机制的程度十分有限。《吉布提行为守则》由国际海事组织发起，成员资格向区域内沿岸国开放，又由于国际海事组织提供行政支持，并未特别设立观察员制度，然而在合作过程中区域外国家实际参与广泛。作为发展中区域，吉布提行为守则信托基金主要来源为区域外国家，其中日本居于首位，日本还资助了“吉布提区域培训中心”的场所建设。北约以及土耳其则在能力培训项目上提供了主要支持。近年来，该区域性海洋合作机制有着进一步扩展合作领域趋势。2017年对《吉布提行为守则》的修订 (又称为《吉达修订案》) 强调“蓝色经济”包括航运、渔业以及旅游业等的重要性，进而将打击海上跨国有组织犯罪与非法、不报告、不管制捕鱼纳入机制的功能领域。该区域性海洋合作机制与《“一带一路”建设海上合作设想》中的原则与合作重点高度契合，我国可考虑通过提供资金支持、技术与能力培训等方式“下沉式”地深入参与。

文章来源：原刊于《太平洋学报》2019年08期

作者：郑凡，四川大学国际关系学院/中国西部边疆安全与发展协同创新中心副研究员