马得懿等：海洋划界中“灰区”的国际法基础与当事国权利分享

一、“灰区”的国际法基础与海洋划界的趋向与方法

2012年“孟缅海洋划界案”加大了国际社会对海洋划界中“灰区”问题的关切程度。然而,“灰区”的国际法基础,并非属于一个新问题,而是与《公约》框架下大陆架的定义和专属经济区的宽度以及大陆架和专属经济区划界原因息息相关。由于大陆架与专属经济区划界并非僵化不变而是呈现出阶段性的新趋向和新方法,故而,系统性考察“灰区”的国际法基础与海洋划界趋向和方法,对于全面认知海洋划界中的“灰区”问题,具有裨益。

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(一)“灰区”的国际法基础

海洋划界中的“灰区”的法律地位不同于属于一方的纯粹的专属经济区或大陆架。在这种情况下,“灰区”的实质是沿海国基于距离标准和自然延伸标准在同一区域(“灰区”)产生的权利重叠区。

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1958年《大陆架公约》第6条第1款和第2款分别规定海岸相邻国家之间大陆架划分的等距离线方法和海岸相向国家之间大陆架划分的中间线方法。然而,1969年“北海大陆架案”并不承认其习惯法的地位。1982年《公约》以“海洋宪章”的地位构建了现代海洋秩序,确认了领海、毗连区、大陆架和专属经济区等具有不同法律地位的海域。《公约》第57条确定了专属经济区的宽度,第76条明确了大陆架的定义。同时,《公约》分别在第15条、第74条和第83条规定了领海、专属经济区和大陆架的划界规则。上述规定构成海域法律地位及其海洋划界的基本国际法基础。《公约》第74条和第83条主要受到“北海大陆架案”的影响,这一点在国际法法院的文件中得到证实:“划界问题是国家之间的协议所关注的问题,而且这样的划界协议必须根据公平原则达成”。

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《公约》第74条的措辞与第83条的措辞比较相似。不过,大陆架划界的国际法基础受到《大陆架公约》第6条和《公约》第83条的规制,因此比较复杂。而专属经济区的划界则相对简单。大陆架和专属经济区密切关联,两者都是国家管辖范围内海域,都是“与资源有关的区域”,沿海国在这两种海域中都享有主权权利和特定管辖权。从领海基线量起的200海里范围内,就海床和底土而言,两者甚至是一个重叠区域。在第三次联合国海洋法会议上,地理不利国主张取消大陆架制度,认为旧的大陆架制度应该为新的专属经济区制度所吸收。然而,地理位置有利的国家,则不想放弃根据1958年《大陆架公约》和习惯国际法所拥有的关于确定大陆架外部界限的权利。根据1982年《公约》,大陆架和专属经济区制度在范围上和权利内容上具有差异。不仅如此,沿海国对于大陆架而言,属于“固有权利”。沿海国为了行使这种权利,不需要经过特别法律程序。但是就专属经济区而言,沿海国主张和拥有专属经济区必须经过宣告。

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上述差异性的实质,在于大陆架的权利基础是沿海国陆地领土自然延伸的反映。作为国际社会治理海洋的重要国际法成果,1982年《公约》明确规定专属经济区的权利基础是从海岸量起的距离标准,而大陆架的权利基础则是自然延伸和距离两个标准。对自然延伸原则和距离标准之间关系的解释,不仅影响对大陆架和专属经济区一般关系的理解,而且还直接影响海洋划界的法律规则。自1969年的“北海大陆架案”始,自然延伸原则作为大陆架权利基础的观点逐渐得到固化。“北海大陆架案”主张,《杜鲁门公告》中的自然延伸原则是有理由的,这是因为沿海国依据领土主权对自然延伸带来的大陆架享有固有权利。但在1982年“突尼斯/利比亚大陆架划界案”中,国际法院在对《公约》第76条进行阐释时,认为自然延伸原则并非唯一权利基础。由此可见,国际法院只是对《公约》条款内容的重申,同时回避各方分别以自然延伸原则和距离标准对大陆架主张权利孰优孰劣的问题。

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就海洋划界应该考虑的情况和因素而言,大陆架划界考虑的是底土中的矿产资源,同时也考虑地质和地貌特征。而专属经济区划界不但要考虑底土中的矿产资源,而且要顾及到上覆水域的渔业资源,但是却不需要考虑地质和地貌的因素。这便形成一个局面,即某种海洋划界安排可能对大陆架划界而言是公平的,但是对专属经济区而言并不是公平的。对于1985年“利比亚/马耳他大陆架划界案”而言,国际法院认为“当事国可以主张自海岸线量起200海里的大陆架权利,在衡量各方的权利或对各方主张的海洋区域划界时,无需考虑其他因素”。但是这并不是表明自然延伸原则完全被距离标准所代替,其与距离标准是互补的,且都为大陆架权利的法理基础”。然而,小田滋法官对此持否定意见,认为二者不是互补的,而是不相容的。但也有学者主张自然延伸原则为主要标准,距离标准为次要标准。自然延伸原则需要考虑到地质和地貌特征,而距离标准是一个空间概念。对拥有从海岸线量起200海里的窄大陆架的沿海国而言,其可采纳距离标准,而非自然延伸原则。但当沿海国的大陆架超过200海里时,则可以自然延伸原则为由主张200海里外的大陆架,而非依据距离标准。据此,二者无优劣之分,各当事国可以根据《公约》规定采取最惠于其的标准。可见,海洋划界中的“灰区”,具有比较坚实的国际法基础。这也是《公约》或者习惯法框架下大陆架权利基础和专属经济区权利基础的差异所使然。

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(二)海洋划界的趋向和方法

海洋划界“灰区”的国际法基础,为认知海洋划界趋向与方法提供了前提和基础。同时将“灰区”问题置于海洋划界趋向和方法视阈下,更有利于全方位理解“灰区”问题。

晚近以来,在海洋划界的国际司法和仲裁实践领域,国家之间倾向于海洋边界的功能不再局限于专属经济区制度,而是向全方位边界(all purpose)扩展。自1984年国际法院审理“缅因湾案”始,海洋划界采用单一边界的实践日益丰富,这种为海床、底土和上覆水域划一条单一边界似乎成为一种趋势,而且绝大多数单一划界都是以等距离线为基础的。

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不过,单纯依赖单一海洋划界并不能解决“灰区”问题。尤其是在不采用等距离划界方法的单一划界线延伸到200海里大陆架以外,在专属经济区和外大陆架产生重叠时,其终点并非沿海国主张管辖海域外部界限的交叉点,在这种情况下,就会产生“灰区”。实践中也不乏此类案例的支持,“缅因湾案”就是如此。为了划界的便捷,当事国大多愿意采取单一界限。最终,由于该单一界限并非等距离线,若将该线继续延伸,就会导致“灰区”的形成。

二、“灰区”的权利分享

(一)专属经济区权利的搁置

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在2012年“孟缅海洋划界案”中,作为该案的焦点问题,即“灰区”内的海床和底土权利应该作何处理,法院认为对于这样特殊的区域,各国要通过适当合作协议来协调和履行各国间的权利和义务。显然,裁判机构回避了“灰区”的权利划分以及法理依据。这是对专属经济区权利的搁置。

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《公约》第56条第3款规定沿海国关于专属经济区海床和底土的权利应按照《公约》第六部分的规定行使,其中就包括第83条。同时,《公约》第68条规定,《公约》关于专属经济区的规定并不适用于第77条所规定的大陆架定居种生物。可见,一国所主张的专属经济区的上覆水域和大陆架(海床和底土)在权利内容上并不重叠或冲突。因此,搁置专属经济区的权利,可视为相关当事国依据《公约》规定的相关原则和规则对“灰区”权利分享所做的一种妥善处理。

(二)专属经济区权利的让渡

1867年美国和苏联签订的《阿拉斯加割让条约》(《割让条约》),对两国海洋界线具有约束力。该海洋划界并非是严格按照等距离划界方法进行的,从而导致了四个“特殊区域”(special area)的产生,也即所谓的“灰区”。其中在边界线以东美国一侧,有3块“东部特殊区域”,均位于苏联200海里之内、美国200海里之外;在边界线中部苏联一侧,存在1块“西部特殊区域”。苏联认为,由于白令海部分专属经济区位于1867年《割让条约》下界限的美国一侧,又位于美国200海里以外,故美国应当对该苏联部分专属经济区权利的丧失予以补偿。1990年美苏协议约定,将专属经济区的权利和司法管辖权让渡给另一方的做法主要是源于各方的协商一致,并不构成专属经济区的延伸。这实质上是一种专属经济区权利的让渡。这表明虽然“灰区”位于一个国家管辖区域之内,但是,并不能自然认为该区域归属某个国家所有。这是一种富有政治色彩的权宜之计解决方案。

(三)外大陆架优先模式

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“灰区”权利分享模式中的所谓“外大陆架优先模式”,主张“灰区”应完全归属于在“灰区”内拥有外大陆架权利的一方。就“孟缅海洋划界案”而言,“灰区”应当属于孟加拉国。该模式的法律基础在于:根据《公约》的规定,专属经济区内海床和底土的权利的行使以大陆架的规定为依据;专属经济区内上覆水域和海床及其底土的权利可被分别行使,《公约》将专属经济区的上覆水域和海床及其底土的权利分别做了规定。

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文章来源：原刊于《边界与海洋研究》2020年02期

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作者：马得懿，华东政法大学国际法学院教授、华东政法大学交通海权战略法治研究所所长、中国海洋发展研究中心研究员；秦圣强，上海里兆律师事务所