王晨光等：“冰上丝绸之路”背景下的中韩北极合作

2017年9月，韩国文在寅政府提出了“新北方政策”(New Northern Policy)，组建了总统直属北方经济合作委员会(The Presidential Committee on Northern Economic Cooperation)，确定了以俄罗斯为主要合作对象的“九桥战略”(9-Bridge)，旨在打造一个从朝鲜半岛到俄罗斯远东地区再经北极进而延伸至欧亚大陆的经济共同体。几乎同时，中俄两国以加强北极东北航道的开发利用为基础，逐渐就将东北航道及其相关建设纳入“一带一路”倡议，即共建“冰上丝绸之路”达成共识，中国政府在2017年6月推出的《“一带一路”建设海上合作设想》、2018年1月出台的《中国的北极政策》白皮书等政策文件中都对其做了相应规划。“新北方政策”和“冰上丝绸之路”的提出，为中韩在北极地区的合作开辟了广阔空间，并为两国突破传统上局限于黄海、东海的海洋合作勾勒了新的方向。对此，本文将在回顾中韩两国北极参与历程及其利益主张的基础上，对中韩北极合作的必要性、可行性和阻碍性因素予以分析，进而为推进两国北极合作提供若干政策建议。

中韩北极参与历程及其利益主张

近年来，受全球气候变化影响，北极地区呈现出环境恶化与经济机会反向上升的局面，即传统的气候、环境等问题更趋严峻，之前“冰封”的油气、航道、渔业等资源的开发潜力日益显现。面对北极形势快速变化及北极问题呈现出的全球性影响，中韩两国都予以积极关注，并开展了相应的政策实践。中国对北极事务的参与，可追溯到1925年北洋军阀的段祺瑞政府加入《斯瓦尔巴德条约》，从而使中国享有了在斯瓦尔巴德群岛及其附近海域进行科学研究、自由航行、和平开发等的权利。但受国际局势和国家实力的制约，中国在当时及此后很长一段时期都未能在北极地区开展实质性活动。直到20世纪90年代，中国才开始在南极科考的基础上筹备北极科考，并于1996年加入国际北极科学委员会(IASC),1999年组织了首次北极考察。2004年，中国在斯瓦尔巴德群岛建立了第一个北极考察站———黄河站。2005年4月，北极科学高峰周会议(ASSW)在云南昆明举行，这是该会议第一次在发展中国家和亚洲国家举办。2007年，中国向北极治理中最重要的区域性制度安排北极理事会(Arctic Council)提出观察员申请，并于2013年5月被接纳。2018年1月，国务院新闻办首次公布《中国的北极政策》白皮书，对中国参与北极事务的政策目标、基本原则、政策主张等予以全面阐述。2018年10月，中国第二个北极考察站中国—冰岛联合北极科学考察站正式运行。相较而言，韩国对北极事务的参与比中国要晚，但进展迅速。1999年，韩国科学家通过搭乘“雪龙”号参与中国的北极科考，实现了韩国的首次北极科考。2001年底，韩国北极科学理事会(Korean Arctic Science Council,KASCO)成立。2002年4月，韩国加入国际北极科学委员会，在斯瓦尔巴德群岛建立茶山(Dasan)科考站。2008年，也就是中国向北极理事会提出观察员申请后一年，韩国也提出了申请，并在2013年5月同中国一起成为正式观察员。其间，时任总统李明博多次出访俄罗斯、瑞典、丹麦等北极国家，为韩国获得这一身份制造声势。2009年，韩国凭借在造船领域的优势，建造了7500吨的破冰船“亚伦”(Araon)号，此后每年都开展北极考察。2011年3月，韩国在首尔主办了第12届北极科学高峰周会议，并于2012年加入《斯瓦尔巴德条约》。2013年7月，韩国在成为北极理事会正式观察员后不久便发布《北极政策框架计划》，随后在12月出台了内容更为翔实的《北极政策综合计划》，开亚洲国家之先河。82015年4月，又推出了《2015年北极政策执行计划》，标志着韩国的北极战略规划步入实施阶段。

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表1 中韩北极主要活动情况

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资料来源:作者自行整理。

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由于中韩存在很多相似性，如都位于东北亚地区，属北极域外国家，都受东亚季风气候影响，都是海上贸易大国、资源进口大国等，两国在北极问题上的利益诉求和政策主张都围绕科学研究、资源开发、国际合作等展开。分别来看，韩国的《北极政策综合计划》以“支持北极的未来”为主题，以北极资源商业开发为重点，确定了三大政策目标———构建北极伙伴关系、加强北极科研活动、探索北极经济开发新机遇，设定了四个努力方向———加强北极国际合作、提升北极科研能力、促进北极商业开发和扩展法律制度基础。《中国的北极政策》白皮书则表示，将秉承“尊重、合作、共赢、可持续”的原则，以认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极为目标，不断深化对北极的探索和认知，保护北极生态环境和应对气候变化，依法合理利用北极资源，积极参与北极治理和国际合作，促进北极和平与稳定。

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中韩北极合作的必要性分析

综上可见，中韩对北极事务的参与几乎同时起步，具备相似的利益诉求，开展了相近的政策实践，这为两国北极合作奠定了一定基础。而鉴于北极地区的特殊环境以及作为域外国家的不利身份，中韩在北极问题上可谓“合则两利、斗则俱伤”，合作是双方更好地维护和实现北极利益的现实选择。中韩开展北极合作的必要性，主要体现在以下三个方面。第一，北极地理位置特殊、自然环境恶劣，人类对北极地区的知识积累还十分有限。一般来讲，北极地区是指北极圈(北纬66°34')以北、被北极八国环绕的海陆兼备的区域，总面积约2100万平方公里。这一区域终年寒冷，常年被冰雪覆盖，最冷的1月份平均气温介于-20℃到-40℃之间，而最暖的8月份平均气温也只有-8℃。恶劣的自然环境使北极一度成为人类活动的禁区，直到近代以来才由欧洲探险家逐渐揭开其神秘的面纱。当前，人类虽然已在北极地区开展了形式多样的科学考察活动，但由于这一地区埋藏着太多自然奥秘以及人类技术手段有限，国际社会对北极的认识尚待深入。认识北极是保护北极继而开发利用北极的前提，中韩两国都积极致力于北极研究科考，并将此作为增强北极话语权和有效存在的主要手段。因此，两国有必要加强合作，共同提升对北极的认识水平。第二，北极地区的资源并非触手可及，如何在环保与开发之间寻求平衡是世界各国共同面对的难题。全球气候变暖虽然使北极冰雪消融加速，北极地区蕴含的油气、航运、渔业、旅游等商机逐渐显现，但同时也给这一地区带来了更大的生态环境难题。北极地区生态环境十分脆弱，且自我修复能力极差，有专家曾指出，假如北极地区发生类似2010年墨西哥湾的原油泄漏事件，将造成其十余倍的危害结果。这表明北极经济开发必须坚持可持续原则，对生态破坏和环境污染采取零容忍态度。另外，特殊的自然环境、严格的环保要求，也给企业在北极的经济开发活动带来了更大的成本要求和不确定性，如壳牌公司就在2015年9月中止了在阿拉斯加北极海域的油气勘探。中韩皆为北半球国家，面临北极自然环境变化的影响，同时又为北极经济开发所吸引，需共同应对挑战，一同承担责任。

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第三，北极地区发展较为滞后，经济开发和基础设施建设存在较大的资金缺口。在北极地区进行经济开发活动，离不开相应的基础设施保障。但北极地区人烟稀少，发展滞后，即使近年来北极国家出台的北极政策中都开始重视本国在北极地区的基础建设，短时间内也难见成效。以俄罗斯为例，其战略重心长期置于国土西部，对广阔的远东地区一直疏于管理和开发。2008年以来，俄罗斯出台了一系列政策文件，旨在将北极地区打造成为“国家能源保障基地”、将北方海航道打造成为“国家交通干线”等。但由于自身经济实力有限以及2014年乌克兰危机后面临西方国家的经济制裁，俄罗斯一直心有余而力不足，迫切需要与相关国家开展合作。中韩两国都是新兴经济体，具有较强的科技水平和经济实力，两国联手更有利于推动北极地区基础设施建设，促进北极发展繁荣。

中韩北极合作的可行性探讨

作为全球治理的新兴议题，北极治理的各个方面如认识北极、保护北极、开发利用北极等都有待深入，且相关举措的实施离不开国际合作，这为中韩北极合作提供了可能。再就中韩双边关系及合作基础而言，两国已建立了相应的合作机制并进一步寻求战略对接，中韩北极合作呈现出了较强的可行性。第一，中韩双边关系在总体上平稳向好。中韩自1992年正式建交以来，两国政治关系发展顺利:1998年，两国领导人宣布建立面向21世纪的合作伙伴关系;2000年，两国宣布将中韩友好合作关系推向全面发展的新阶段;2003年，中韩关系被提升为全面合作伙伴关系;2008年，两国领导人一致同意将中韩关系提升为战略合作伙伴关系。在提升交往层次的同时，中韩经贸合作稳步提升:目前中国是韩国最大的贸易伙伴，韩国是中国的第三大贸易伙伴。此外，两国文化、科技、教育、司法等部门及不少地方政府之间也建立了友好关系，开展了形式多样的交流合作。当然，中韩关系在近三十年的发展过程中也经历了一些波折，最近一次当属2016年至2017年持续发酵的“萨德”入韩事件。但自2017年10月中韩就妥处“萨德”问题、扫除双边关系障碍达成基本共识，以及同年12月文在寅总统成功访华后，双边关系已实现了转圜和回暖。第二，中韩在海洋及极地领域建立了一系列合作机制。作为隔海相望的邻国，中韩自建交以来一直高度重视在涉海领域的交流合作，特别是21世纪初，两国先后提出了“海洋强国”战略，共同致力于保护海洋、开发利用海洋，并建立了一系列合作机制。目前，中韩海洋合作主要体现在科技、渔业及执法等领域，如签订了《中国国家海洋局与韩国科学技术部海洋科技合作谅解备忘录》《中华人民共和国政府和大韩民国政府渔业协定》《中华人民共和国海监总队和大韩民国海洋警察厅合作谅解备忘录》，建立了中韩海洋科学共同研究中心、中韩海洋科学技术合作联合委员会，等等。具体到极地问题上，两国开展了海洋化学、生物生态、气象、冰芯的合作调查与研究，进行了极地管理交流培训和极地科考后勤保障合作。韩国科学家参加了中国组织的第一到第四次北极考察，中国科学家也多次参加韩国的北极科学考察等。

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第三，中韩在北极合作上进一步寻求战略对接。2017年12月，文在寅总统在访华期间，多次提到要推进“新北方政策”“新南方政策”与中国“一带一路”倡议的对接。2018年4月，韩国北方委发布《韩国“新北方政策”“新南方政策”与中国“一带一路”的战略对接探析》，论述了“新北方政策”“新南方政策”与“一带一路”倡议的新机遇以及“一带一路”倡议下经济合作项目可行性，并就对接的领域、项目等提出了比较具体的建议，如成立副总理级的中俄韩对话渠道、局长级的磋商渠道等。“一带一路”倡议坚持共商、共建、共享原则，一直对韩国敞开怀抱，“冰上丝绸之路”亦是如此。2017年5月，《“一带一路”建设海上合作设想》提出，“积极推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道”;2018年1月，《中国的北极政策》白皮书明确表示，中国愿依托北极航道的开发利用，与各方共建“冰上丝绸之路”，为促进北极地区互联互通和经济社会可持续发展带来合作机遇。

中韩北极合作的障碍性因素

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在中韩双边关系实现回暖、海洋及极地合作机制不断完善以及积极寻求“冰上丝绸之路”与“新北方政策”战略对接的背景下，两国北极合作亟待进一步深入。但不可否认，受若干外部因素以及两国国内情况影响，中韩北极合作还面临着一些障碍。一是中韩关系发展受到了美国的严重掣肘。相较中韩于2008年建立的战略合作伙伴关系，美韩早在1953年便签署了《共同防御条约》，缔结了军事同盟关系。冷战结束后，有美国战略人士指出，保持美国在亚洲的军事存在依然重要，因为这将为遏制中国崛起、防止中国在东亚谋取霸权奠定基础。如今，随着中国的迅速崛起，美国已日渐感受到压力，中美关系也呈现出了更多的竞争色彩。因此，无论是美国早些年提出的“亚太再平衡”，还是近年来提出的“印太战略”，都将中国视作主要对手而进行遏制。其中，美国十分重视包括韩国在内的亚太盟国的力量，2013年在《韩美同盟60周年纪念宣言》中，两国明确韩美同盟的作用将从防御朝鲜扩大到东北亚合作再到全球合作，从军事领域扩大到政治、经济、社会等其他领域。这使中韩关系正常发展不时会受到美国的影响，如“萨德”入韩问题很大程度上就是因美国的强推造成的。二是北极国家对中韩参与北极事务心存疑虑。虽然北极的科研、气候等问题具有公共性，需要世界各国共同参与和应对，但北极也涉及主权、安全等敏感问题，北极八国对域外国家参与北极事务一直有所戒备。如北极理事会2011年出台《努克宣言》规定:申请成为北极理事会观察员的国家必须承认北极国家的主权、主权权利和管辖权;观察员的职责只是参与科研或提供资助，且资助额度不得超过北极国家;观察员在任何事项上都不享有表决权，会议发言也需得到大会主席的批准。可见，随着北极问题日益引起关注，八国进一步强调“域内自理”，中韩等域外国家虽然被北极理事会接纳为正式观察员，但享有的权利有限。另外，中韩等域外国家的北极科研或经济活动，大多要在北极八国的领土、专属经济区、大陆架等处进行。很多北极国家虽然表面上表示欢迎，但实际上情感复杂，往往要求域外国家的北极活动必须由其主导或受其监督。

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三是中韩在一些具体事务上可能面临恶性竞争。虽然中韩两国在北极合作问题上存在较大的必要性和可行性，但由于国际社会的“无政府”状态以及资源的稀缺性特质，国家通常都是按照各自意愿和利益行事，这使两国无法排除在一些具体事务上存在恶性竞争的可能。比如很多北极经济开发项目都是通过公开招投标的方式进行，一方所得往往意味着一方所失。与韩国企业相比，中国企业虽然往往具备资金和人力优势，但在节能减排、破冰抗冻等关键技术领域存在一定差距，同时在人文软实力建设上也有所欠缺，因而很多时候韩国企业比中国企业更受北极国家的欢迎。另外，中韩都是油气进口大国和海运大国，两国在北极油气资源向亚太市场的转向、分配及承运问题上存在潜在竞争。这一竞争不仅是出价高低以及获量多少的问题，还涉及油气管道走向、港口布局建设、海运行业话语权等问题，关乎国家能源安全建设。

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中韩增进北极合作的路径选择

针对上述问题，中韩两国应进一步认识和把握北极形势的发展变化，通过提升战略互信、扩大科技互鉴、推动人文交流和促进企业合作等，推动“冰上丝绸之路”和“新北方政策”的顺利对接，实现在北极问题上的互利共赢。首先，进一步提升中韩北极战略互信。在政治上保持战略互信，是中韩推动北极合作、破解上述几个障碍性因素的前提。也就是说，两国只有在北极问题上形成较高程度的战略互信，才能有效降低国际形势变化特别是美国从中作梗的影响，在与北极国家的互动往来中克服被动局面、争取更多利益，并在具体项目、短期利益等出现竞争时能以大局和长远为重。对此，中韩两国领导人应以当前双边关系稳定发展为基础，选择适当时机提升两国于2008年建立的战略合作伙伴关系的层次，构建旨在促进海洋合作和可持续发展的蓝色伙伴关系，为深化务实合作构建良好的政治环境。另需注意的是，早在2015年10月朴槿惠政府时期，中韩就签订了《关于“一带一路”与“欧亚倡议”开展合作的谅解备忘录》以及其他一系列文件。因此两国应总结经验，寻求政策的延续性和相似性，落实“冰上丝绸之路”与“新北方政策”的战略对接。其次，进一步扩大中韩北极科技互鉴。正如前文所言，认识北极是保护北极继而开发利用北极的前提，而认识北极往往需要依赖科技手段。鉴于科技对域外国家参与北极事务的基础性作用，中韩两国都积极致力于北极科学研究，并形成了较好的合作基础。随着“冰上丝绸之路”与“新北方政策”的推进，两国应进一步加强在科技这一“低政治”领域的交流合作，增强在北极事务上的发言权和影响力。第一，充分利用既有的双边合作平台。如中韩海洋科学技术合作联合委员会作为两国海洋科技合作的最高决策机构，应加强对北极研究项目的重视程度和资助力度。第二，积极探索新的合作机制。如中韩在斯瓦尔巴德群岛分别建有黄河站和茶山站，两国可探索考察站之间的开放共享机制。第三，继续加强多边渠道的科技合作。如两国都是北极理事会的正式观察员、国际北极科学委员会的成员，应在其中扩大共同利益，发挥更大作用。再次，进一步推动中韩北极人文交流。中韩两国地缘相近、人缘相亲、文缘相通，人文交流一直都是中韩关系发展的稳定器和助推器。2013年6月，中韩两国元首发表《中韩面向未来联合声明》，指出要积极推进加强两国人文纽带活动，成立“中韩人文交流共同委员会”，这为促进两国人文交流搭建了更为制度化的平台。“冰上丝绸之路”与“新北方政策”的推进和对接，离不开两国及北极国家民众的支持和响应，因此中韩北极人文交流应从两个方面予以努力:一方面，加强中韩两国的人文交流，支持两国智库、学者之间建立机制化的交流渠道，促使两国在北极问题上增信释疑、凝聚共识，更好地协调利益和行动;另一方面，两国应更好地发掘儒家和汉字文化圈的共性，联手推进对俄罗斯、加拿大等北极国家民众和北极原住民的人文交流，进而改善国家形象、优化参与环境、提升投资绩效，更好地维护和实现北极利益。最后，进一步增强中韩北极企业合作。21世纪以来，随着北极进入“开发时代”，企业的作用变得越来越重要，已成为北极经济开发的“先行者”和“排头兵”。其中，中韩两国的企业都表现不俗，如中石油获得了俄罗斯亚马尔液化天然气(LNG)项目20%的股份，中远集团自2013年起不断扩大对东北航道的商业开发;韩国的大宇造船海洋近年来承接了大批量的抗冰船订单，现代重工建造了不少极地海上天然气储卸平台等。今后一段时期，“冰上丝绸之路”和“新北方政策”将为两国造船、航运、油气、渔业等企业进军北极创造新的机遇。面对北极丰富资源和脆弱环境之间的悖论，两国企业应秉持互利共赢和可持续发展原则，坚决摒弃零和思维、避免恶性竞争，同时积极承担社会责任、推动优势互鉴互补，通过股权互持、联合竞标、共同研发、技术共享等方式，深化北极合作并探求在北极问题上的“第三方市场合作”。

  文章来源：原刊于《韩国研究论丛》2019年02期

作者：王晨光，中共中央对外联络部当代世界研究中心助理研究员；孙凯，中国海洋大学国际事务与公共管理学院副院长、教授