李潇等：欧盟及其成员国海洋塑料垃圾政策及对我国的建议

1 欧盟及其成员国海洋塑料垃圾政策

在欧洲, 有关海洋垃圾应对的区域合作活动和区域行动计划数量已经相当可观, 一些国家已经制定或正在制定海洋垃圾应对国家行动计划 (IUCN, 2017) 。欧洲有关一次性塑料袋使用的国际法律法规和国际承诺比较多, 如欧盟的废物管理法令 (94/62/EC) , 特别是其修订法令 (2015/720) , 由法国、瑞典和意大利等欧盟成员国联合发起的倡导所有参与国家推进消除一次性塑料袋使用的国际承诺等, 凸显了国际组织在国家协调方面的重要性, 为解决海洋塑料垃圾问题创造了机会。欧洲针对微塑料的政策多是一些产品 (如某些化妆品) 使用禁令和自愿承诺。由于对微塑料了解较少, 许多国家目前还没有与之相关的政策, 未对其潜在来源和相关问题予以关注。

1.影响海洋的塑料生产和使用政策
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欧盟各国对塑料袋的使用采取了积极行动, 采取倡议、立法等手段来减少塑料袋的生产和使用。比如, 奥地利的农业、林业、环境、海洋等部门联合塑料袋主要生产企业和一些非政府组织一同达成了减少塑料袋生产和使用的倡议———“告别塑料袋”, 目标是2019年将奥地利的塑料袋使用量削减50%。在国家层面, 一些国家已经通过了限制塑料袋生产和使用的税令, 如比利时 (2007) 、丹麦 (1994) 、匈牙利 (2011) 、爱尔兰 (2001) 、马耳他 (2009) 、葡萄牙 (2015) 和英国 (2017) , 税令要求对一次性塑料袋和塑料餐具等征税。另外, 一些国家针对化妆品中存在的塑料微珠制定相关政策。意大利、瑞典、法国、芬兰、英国等国将全面禁止化妆品使用微塑料;奥地利在不含微塑料的化妆品上打上生态标签;德国在其海洋环境监测计划中加入了针对微塑料颗粒的监测及其对海洋环境影响的评价;比利时出版手册旨在避免不同行业将微塑料排放到环境中。

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同样, 一些国家已出台与塑料包装有关的政策。例如, 保加利亚、克罗地亚、芬兰、爱沙尼亚、荷兰、马耳他和波兰, 都对包装的生产、消费、丢弃和回收利用等作出了详细的规定。西班牙、瑞典和英国等国, 已经实施了产品生产者责任条例, 规定了产品以及包装的回收利用。

2.入海塑料垃圾处理的应对政策

在欧盟层面, 许多国家都在海洋战略框架协议下制定了船舶或海源垃圾处置的国家措施。例如, 比利时和意大利制定了研究和改进渔船及港口垃圾运输和管理的方法;瑞典制定了两项处理船基污染 (包括塑料垃圾) 措施的规定;荷兰建立了船舶一般废物的共同协议;德国明令禁止向远海区倾倒废弃物。一些国家则引用欧盟指令2000/59/EC中有关船舶废物和货物残留港口接待设施的相关规定, 如波兰和比利时计划改进、开发、监督远海活动废物及货物残留的港口接待设备。希腊、波兰、斯洛文尼亚和意大利引用水框架指令2000/60/EC的相关规定来防治海表水径流污染。

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在国家层面, 很多国家已经建立了国内废弃物法律法规或包含塑料的计划, 如爱尔兰、意大利、荷兰、希腊、丹麦、德国、芬兰、西班牙、英国等国的废弃物管理计划、条例、规定等。此外, 一些国家也将区域和国际公约作为减少海源垃圾的法律工具。比如, 芬兰和马耳他采用的《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋公约》;比利时、德国、希腊、爱尔兰、罗马尼亚等国采用的《防止船舶污染海洋公约73/78》。

; g3 |- A: y3 l9 G3.海洋中已有塑料垃圾处置的政策

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在欧洲, 处理海洋中已有塑料垃圾的政策多与科学研究、监测项目和清理行动等有关。渔业打捞方面, OSPAR缔约国宣称已经在实施《海洋垃圾捕捞方案》, 通过渔民将海上打捞的垃圾运至港口的方式来清除海洋垃圾。德国、荷兰、英国等8国均已执行该方案;法国、意大利、西班牙等9国通过收集丢失或遗弃的渔网和其他废物、重新设计渔具等措施来减少海洋垃圾。

监测项目方面, 法国生态部和海上交通部高度重视烟蒂及其毒性问题, 正在对其影响和可回收性进行研究, 希腊、荷兰、葡萄牙等8国制定了海洋垃圾研究计划和监测方案, 奥地利农业部、林业部、环境部和水务部共同实施多瑙河监测计划, 保加利亚和希腊实施海水浴场水质控制和监测。

研究措施方面, 立陶宛对海洋环境中垃圾污染的入海方式、类型、数量及其对海洋生态系统造成的损害进行研究;荷兰政府开展各种改进微塑料监测方法的研究, 开发监测淡水微塑料的方法, 评估监测河流垃圾的可能性。

垃圾清理方面, 荷兰、波兰和瑞典等9国还开展了海滩和海洋清理行动, 主要包括提高防止乱抛垃圾意识、支持海滩清理自愿行动以及在水道和港口收集垃圾等;立陶宛也制定了有关陆地沿海地区垃圾管理的市政法律法规措施。

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2 对我国海洋塑料垃圾污染防治的建议

9 F) U! I' t: L' I2 E  t& K1.健全海洋塑料垃圾污染防治法律体系
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适时修订污染防治、城乡规划等相关法律法规, 将海洋塑料垃圾污染防治明确纳入海洋环境保护法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法等法律中, 健全海洋塑料垃圾污染防治相关标准和技术规范, 联合自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、水利部、国家发展和改革委员会等多部门, 落实海洋塑料垃圾管理的部门责任制, 建立相关部门共同参与的协调机制。另外, 我国“限塑令”已实施10年, 但收效甚微, 根本原因在于“限塑令”没有深入到消费市场的每一个角落, 相应的配套措施及奖惩手段缺乏, 建议尽快修订、升级“限塑令”, 对电商、快递、外卖等行业制定塑料袋使用规范, 在政策制度和执行层面建立完整生态链。

% {* [: n1 l) T. q0 l; a- z2.出台海洋塑料垃圾污染防治行动计划

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欧盟委员会发布的《欧洲循环经济中的塑料战略》为世界其他国家的海洋垃圾治理树立了榜样, 同样, 我国也急需出台海洋塑料垃圾防治行动计划, 对海洋塑料垃圾防治进行统一规划、统一管理, 整合各部门、地方政府、民间组织等多方资源, 建立国家塑料管理体系, 完善塑料废弃物管理系统, 构建稳固的海洋塑料垃圾污染联防机制。

3.严格海洋塑料垃圾的全过程管控

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从塑料的生产、使用、回收, 陆源垃圾的向海流通, 海源垃圾的管理等各个环节进行严格管控。一是在生产中鼓励使用环保和可回收材料替代塑料, 延长塑料产品的使用寿命, 提升塑料产品的回收利用率和循环利用率;利用生态设计和生态标签等方式增强公众对塑料的环保认识和选择;实施市场和非市场手段和激励措施, 引导企业停止添加微珠到日化产品中, 鼓励企业寻找更天然和可降解的磨砂颗粒, 逐步淘汰个人护理用品、洗涤剂等产品中微塑料的使用。二是陆海统筹, 陆源垃圾处理不当是海洋塑料垃圾污染的最大来源, 控制陆源垃圾, 建立入海排污口 (河) 塑料垃圾含量相关标准, 提升沿海城市污水、雨水管网中塑料垃圾收集、拦截、处置能力, 加强河、湖、湾长制塑料垃圾的管控职责, 严格禁止海岸附近的垃圾堆放和非法入海倾倒。2018年1月我国正式拒收“洋垃圾”, 这一举措不仅可以直接减少陆源垃圾量, 而且可同时促进塑料生产和回收技术的提升。三是加强渔业弃置设施、养殖废弃物和海上旅游观光生活废弃物的收集和集中处理, 限制或禁止水产养殖农业塑料设施的使用, 严禁船舶垃圾和货物残留的违法排海, 促进船舶废水废物垃圾的集中收集和回岸处理。

4.聚焦海洋垃圾和微塑料监测与防治技术

加强对海洋塑料垃圾的观测和识别, 逐步掌握塑料垃圾的运动轨迹和成因, 掌握海洋塑料垃圾的寄居体和集聚地, 在此基础上, 系统开展从河流到深海到极地等的海洋塑料调查、输运及生命周期研究, 为更好地提出防治对策提供理论依据。另外, 要开展与海洋垃圾和微塑料监管相关的技术和方法研究, 建立我国海洋微塑料分析标准和监测方法, 进行微塑料生态风险评估和研发污染源头管控等关键技术, 以此提升我国在海洋微塑料污染监测、生态风险评估和管控方面的综合能力。

5.创新海洋垃圾防治宣传教育手段

从海洋垃圾防治宣传活动形式、规模、受众群体、公众积极性、参与深度方面提档升级, 构建全民可参与的塑料回收行动, 借鉴丹麦的“塑料瓶回收返现”政策, 制定优惠或奖励政策鼓励公众回收塑料瓶, 提高公众积极性, 引入商业运作模式促使公众养成垃圾分类、塑料制品循环使用的习惯, 引导公众逐步将绿色生活方式变成习惯和自愿行动, 积极联合环保NGO等组织进一步推动海洋垃圾清理和海滩清扫活动, 提高社会各界预防和控制海洋垃圾排放的意识。

9 |' Q* u. z% c$ B4 p/ z6.参与海洋塑料垃圾全球治理
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塑料垃圾由于其陆地来源的多样性和在海洋中的广泛漂流扩散而成为一个全球性的问题, 对全球环境都是一个挑战, 需要各国的共同努力来应对。欧盟层面的政策以及各区域海洋公约在各成员国的海洋垃圾防治中担任着非常重要的角色。中国也应积极参与全球垃圾治理国际事务, 适时发出务实的国际承诺, 宣传和鼓励海洋垃圾及微塑料治理政策和技术创新;主动与周边国家开展海洋塑料垃圾与微塑料治理双、多边合作, 牵头研究制定区域性海洋塑料垃圾监测标准和行动计划, 在海洋环境保护领域体现负责任大国的担当。

文章来源：原刊于《海洋通报》2019年01期

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作者：李潇，国家海洋信息中心工程师；杨翼，国家海洋信息中心高级工程师；杨璐，国家海洋信息中心；王晓莉，国家海洋信息中心；刘捷，国家海洋信息中心；陶以军，国家海洋信息中心。