张海文：《中华人民共和国海洋环境保护法》发展展望

我国海洋环境保护经历了以防止海洋污染为主逐渐向污染防治和海洋生态环境保护并重,从单向的从陆看海、以陆定海的传统观念到陆海统筹、保护优先的统筹发展观,“整体保护、发展与保护并重、统一监管”的监管理念正在形成。现行《海洋环境保护法》必须进行第二次“大修”,因为“小修补”无法解决当前所面临的诸多问题与挑战。

当前,我国社会经济发展进入一个崭新的时代。必须在深入贯彻落实党的十八大建设海洋强国的重大部署,党的十九大提出的“坚持陆海统筹、加快建设海洋强国”的战略任务和有关生态环境保护的战略部署,深刻领会习近平生态文明思想、加快建设海洋强国和加强海洋生态环境保护的一系列重要论述以及习近平总书记在2018年全国生态环境保护大会上重要讲话精神的基础上,重新审视现行的《海洋环境保护法》的框架结构及制度设计,全面考察其对新时代发展需求的回应,以及对2018年国务院机构改革成果的确认。

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当前,海洋生态文明建设理念已经逐渐深入人心。现行《海洋环境保护法》在很大程度上仍保留着以防治海洋污染为主的制度设计。必须彻底进行转变,将相关法律制度设计转向坚持海洋生态环境保护优先,以养护和修复海洋生态系统、保证海洋环境质量为核心,以维护海洋生态系统健康和提高海洋环境质量为根本目标,强化海洋生态环境监管体制机制建设。

我国监测数据显示,陆源污染占海洋污染来源的80%以上。应坚持陆海统筹,以海定陆,实行最严格的海洋生态环境保护制度,对入海污染物和污染源实行最严格的管控制度,并加大对违法行为的处罚力度,坚决遏制来自陆源的污染物和入海排污口对海洋生态环境造成的损害。

将人类命运共同体、海洋命运共同体、国家治理体系和治理能力现代化、生态文明建设、海洋传统产业转型升级、促进蓝色经济发展、促进海洋可持续发展等新倡议、新理念、新思路、新发展模式,融合到海洋生态环境保护中去,通过法律不断完善海洋生态补偿机制和生态环境损害赔偿机制、建立健全海洋生态环境诉讼体制机制、确立海洋生态环境质量标准。

应及时将2018年国务院机构改革成果转化为法律保障。2018年3月13日,第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过国务院机构改革方案,新组建自然资源部和生态环境部,从职责划分上,生态环境部负责生态环境保护监管,自然资源部负责海洋资源和海洋生态保护修复。两部门在实际工作中其实很难截然区分,两者存在一定程度的职责交叉问题。例如,生态环境部负责参与国际海洋环境治理,自然资源部负责管理公海生物多样性资源和国际海底区域矿产资源开发。在这些海洋资源的研究调查、勘探开发过程中,不可避免地会涉及海洋生态环境保护工作。在专业支撑队伍建设方面,海洋生态环境观测和监测的技术力量、站点、装备、船舶浮标等海洋调查监测设备的建造使用和管理方面,也存在重复建设问题。

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应充分利用生态环境保护及其他相关领域立法修法成果,引入成熟制度,做好法律之间的衔接。例如,《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等都在近年做了大的修改,其成果应当得到充分重视。另外,还有许多既有的法规和成熟的实践做法应上升为法律制度,应考察2012年《海洋生态文明示范区建设管理暂行办法》、2013年修订的《渔业法》、2014年《海洋生态损害国家损失索赔办法》、2015年《防治船舶污染内河水域环境管理规定》、2016年《深海海底区域资源勘探开发法》及其他配套法律法规等。同时应借鉴国际海洋生态环保领域的最新发展,保证新修法保持一定的前瞻性。例如,我国现行《海洋环境保护法》尚缺乏对海洋噪声、海洋塑料垃圾等规制。

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共同行动,采取各种措施,降低人类活动对海洋的不利影响,有效遏制海洋污染势头,减缓海洋生态系统衰退,维持和促进海洋可持续发展,这是当今国际社会的共识,也是我国海洋生态环境保护立法的重要使命。

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最后,建议将《海洋环境保护法》修改为《海洋生态环境保护法》。

文章来源：原刊于《环境与可持续发展》2020年04期

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作者：张海文，然资源部海洋发展战略研究所所长、研究员，中国海洋发展研究中心海洋权益研究室主任

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