马英杰等：中国海洋环境保护法制的历史发展

01海洋环境保护法制的奠基阶段(1982年以前)

20世纪五六十年代, 是新中国成立后国民经济恢复和国家第一至第三个五年建设计划时期。这一时期, 虽然海洋事业方面制定的法规大都是为了加强行政管理, 没有从保护海洋环境的角度制定防止海洋环境污染的规定, 但是这些有关发展海洋事业的行政管理法规, 都从不同的角度促进了海洋环境的保护工作。如 1952年《中华人民共和国外籍船舶进出口管理暂行办法》, 1956年《关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》, 以及1964年《外国籍非军用船舶通过琼州海峡管理规则》等。在建国到六十年代初期, 我国关于海事处理方面的法规就有40件左右。这些法规, 虽然多是行政法规和规章, 不属于国家立法机关正式制定和颁布的法律, 立法层次比较低, 但是为制定海洋环境保护法奠定了良好基础。

这一时期我国在国际海洋资源开发合作方面也做出了具有开拓性和基础性的贡献。伴随着海上贸易和经济的发展, 该阶段我国参与的国际海洋活动主要侧重于海洋渔业资源开发方面。比较典型的是1952年与波兰签订的合办轮船公司的协议, 以及以1956年与苏联、朝鲜签订渔业合作协定为开端的国际渔业合作协定。

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到了20世纪70年代, 海洋石油勘探开发事业逐渐发展起来, 随之而来的船舶碰撞和溢油污染等环境事故多有发生。1974年《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》推行, 对沿海水域的污染防治, 作了详细的规定。这是我国有关海洋环境污染防治、保护海洋环境的第一个规范性法律文件, 是我国海洋环境保护法史上的重要里程碑。1978年在我国的最高法《中华人民共和国宪法》中明确规定:“国家保护环境和自然资源, 防止污染和其他公害。”为中国环境保护法制建设奠定了宪法基础。1979年9月的《中华人民共和国环境保护法 (试行) 》也有一些条款就海洋环境的保护和污染防治作了原则性的规定。

02中国海洋环境保护法制的快速发展阶段 (1982-1999年)

1982年《联合国海洋法公约》正式开放签署, 国际社会对海洋的认识更加深入。海洋环境保护立法也逐渐被纳入我国的国家立法规划之中。在这一时期, 由于改革开放政策的快速推进, 海上贸易的发展带动海洋环境保护立法步伐大幅加快, 不仅体现在海洋环境保护法律法规的数量大幅提高, 而且相对于建国初期没有正式法律的情况, 立法层次也有所提高, 海洋资源开发利用方面法律建设情况亦有所改善。1982年我国有了第一部《海水水质标准》, 1982年通过了《海洋环境保护法》, 从海洋环境监督管理和造成海洋环境污染损害的工程建设、陆源污染、船舶作业等污染源头入手做了详细的规定, 初步形成了我国海洋环境保护法律体系。在此之后, 国家还陆续发布了其他海洋环境方面的法规规章, 如1983年《防止船舶污染海域管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》, 1985年《海洋倾废管理条例》, 1989年《防止拆船污染环境管理条例》, 1990年《防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》和《防止海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等, 内容涉及海洋污染、资源勘探开发等多个方面, 有效保障了《海洋环境保护法》的实施。

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在海洋资源开发利用方面, 改革开放之后, 越来越多沿海城市与国外合作开发我国海洋资源, 海洋资源开发利用的速度大大加快, 国家重视资源合理开发利用的趋势随之日渐加强。这一阶段主要有1980年《关于划定南海区和福建沿海机动渔船底拖网禁渔区线的意见》《渔港监督管理规则 (试行) 》, 1981年《关于东、黄海水产资源保护的几项暂行规定》, 1982年《对外合作开采海洋石油资源条例》和1986年《渔业法》, 1988年《野生动物保护法》以及后来颁布的《自然保护区保护条例》、《水生野生动物保护管理条例》等法规, 主要针对这一时期快速发展的海洋渔业资源开发海洋生物保护和石油资源开发利用行为作出规范, 对海洋资源的合理高效开发利用具有重大意义。以上法律及配套法规规章均是这一阶段我国海洋环境保护法制快速发展的体现。

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参与国际条约方面。在国内海洋环境保护法制稳步发展的同时, 我国也积极参与国际海洋环境保护法制活动, 增加签订了许多国际公约和双边协定。如1982年加入了《国际油污损害民事责任公约》, 1983年加入了《1973年国际防止船舶造成污染公约1978年议定书》, 1985年加入了《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》, 1986年加入了《1969年国际油污损害民事责任公约的议定书》, 1990年加入了《1969年国际干预公海油污事故公约》和《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》, 1991年加入了《禁止在海床及底土安置核武器和其他大规模毁灭性武器公约》等。在这一时期我国参加的涉及海洋方面的国际公约, 多是关于防止船舶污染以及规制海洋倾废等海洋环境保护方面的公约, 体现出这一时期全世界环保意识的发展和我国对海洋环境日渐重视。

03中国海洋环境保护法制的修改完善阶段 (1999年以后)

20世纪90年代以后, 我国海洋环境保护法制的发展主要体现在根据现实发展需要修改和完善现有法律上。海洋环境保护方面:我国对1982年公布的《海洋环境保护法》十多年的实施情况和需要完善之处加以分析, 并于1999年通过了对该法的修订草案。此后, 又于2013年、2016年、2017年继续对《海洋环境保护法》实施中面临的新问题进行了多次修订。尤其是2016修正, 按照环境保护法的发展方向增加规定了生态保护红线、向公众公开相关信息、总量控制等制度, 修改完善了海洋功能区划制度、海洋生态保护补偿制度、海岸工程建设项目的环保测评以及相应环境保护设施“三同时”制度。并规定了更多管制措施, 突出体现了国家对于环境损害行为的严厉态度。2017重点修正了关于入海排污口设置的相关规定。

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除了对《海洋环境保护法》进行多次修改和完善之外, 其他涉及海洋资源保护和合理开发利用及海洋污染防治的法律规范也陆续出台并随着现实情况的变化多次修改完善。例如2001年公布的《海域使用管理法》, 涵盖海洋功能区划、海域使用权、有偿使用等核心制度, 标志着中国海域使用制度的建立, 2003年制定了《放射性污染防治法》, 2004年修订了《野生动物保护法》。2006年出台了《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》, 2007年对《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》进行了修改, 2009年出台了《海岛保护法》, 颁布了《防治船舶污染海洋环境管理条例》 并于2013年、2014年和2016 年进行了修订;渔业资源是人类最早学会利用的海洋资源, 对于渔业资源的重视在这一阶段表现得尤为显著, 我国分别在2000年、2004年、2009年和2013年对1986年通过了《渔业法》作了四次小幅修正。尤其是2000年修订了对水域利用的养殖使用权的规定, 2009年修订了捕捞业的捕捞许可证制度, 进一步划分了两者批准许可的各级主管部门, 保证了渔业资源养殖活动和捕捞活动的合理有序开展。2016年2月对《防止拆船污染环境管理条例》进行了修改, 7月对《野生动物保护法》进行了修订。2016年出台了《深海海底区域资源勘探开发法》。我们把这一阶段称为修改完善阶段。以《防治船舶污染海洋环境管理条例》为例, 迄今为止共经历了五次修订, 应急预案、污染清除等规定更为翔实, 成为防治船舶污染海洋环境管理的主要依据。

这一时期, 我国同样加入了大量国际公约, 覆盖的领域和范围也不断扩大, 一方面加强海洋资源开发利用活动的国际合作, 另一方面也积极参与到各类海洋生物资源保护、海洋环境保护等活动中。尤其是进入21世纪以来, 我国更加注重国际公约的效用, 2001—2009年间, 签署和接受有关海洋公约及修正案共计二十部左右, 范围涵盖海洋环境保护、海洋污染治理、海洋资源开发等各个方面, 在此不再一一赘述。近年来我国对国际海洋公约的重视和积极态度也并未消减, 2010年签署《南太平洋公海渔业资源养护和管理公约》, 2012年签署, 2014年批准《北太平洋公海渔业资源养护和管理公约》, 2016年加入《2007年内罗毕国际船舶残骸清除公约》。结合前文对我国积极参与国际海洋环境保护条约的实践, 不难发现自1972年恢复了我国在联合国的合法席位以后, 我国陆续加入了联合国和其他国际组织订立的几乎所有有关海洋环境保护的公约并与许多国家签订了环境保护协定。突出体现了我国对海洋环境保护的重视已经与世界各国共同合作保护良好海洋环境、合理可持续开发利用作为全人类共同财富的海洋资源的决心。

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文章来源：原刊于《贵州大学学报（社会科学版）》2019年03期

作者：马英杰，中国海洋大学法学院教授；赵敬如，中国海洋大学法学院硕士