冯寿波：海平面上升的国际海洋法应对

“随着气候变化和由此导致的海平面上升,预计在本世纪,国际法面临的基本挑战可能即将出现。国际法的核心方面取决于地理条件的普遍稳定。沿海地理稳定性是各国确定海洋区域权利、解决海洋划界争议的关键客观条件。”1982年诞生的UNCLOS距今已近四十年之久,公约本身既存的矛盾、模糊性、漏洞等局限性,再加上公约谈判、缔结之时,气候变化、海平面上升、极地冰融等问题尚未成为缔约国谈判时关注事项,谈判人员没有预见到主要自然现象引起沿海地理的重大变化,该公约基本未能为国际社会应对海平面上升提供海洋法依据。因此,需要采纳新的海洋法规则,对现有相关规则予以演进解释,以完善UNCLOS涉海平面上升对海洋法影响及应对之条款。
一、修订、演进解释《联合国海洋法公约》
$ s! `% I5 K  f鉴于除第7.2条外,UNCLOS并无其他条款涉及海平面上升对沿海国海域、边界的确定性产生的影响问题,需要修订该公约,引入新规则。为维护海洋法律秩序,消除或降低因海平面上升给国家既定海洋边界带来新的不确定性,公约应将现有海洋边界予以固定,使之不因海平面上升导致的基点和基线的变动或岛屿的永久沉没或退化成岩礁而导致周围海域法律地位的变化而产生不确定性,并由此增加国家间海洋划界争端。“冻结”既存海洋边界有助于维护历经十年谈判的UNCLOS所确立的国际海洋法律秩序和不同利益集团间海洋利益的平衡,各国所享有的海洋权利及承担的义务并不会因基点和基线、岛屿/岩礁的变迁而有所增加或减少。具体来说,沿海国管辖海域不会因基线向内陆方向推进而有所减少。公海以及国际海底区域范围也不会因此而发生变化。该主张对于可能将被永久淹没或退化为岩礁,并将政府和居民迁移到他国领土的小岛屿国家来说具有非常重要的意义。
# A. J  r# ]" v- z9 D有国外学者主张,应将依UNCLOS第16条确立并公布的基线或者将专属经济区和大陆架外部界限予以永久固定,使之不因包括海平面上升在内的海洋环境变化而发生变化。不过,对于将来可能发生的岩礁成为岛屿或者诞生的新岛屿的法律地位问题,仍值得学界进一步探讨。
1 v% O3 u9 X6 I  _" u) e固定或“冻结”既存且符合UNCLOS规定的基线/点,需要解决固定沿海国何时确立的基线问题,例如,是固定该公约生效时的基线还是固定沿海国依公约第16.2条确定的并经公布、向联合国秘书长提交的海图或地理坐标表中确立的领海基线。公约对沿海国并未规定确立领海基线和公布、提交相关信息的时间限制。
有国外学者建议在UNCLOS或其他合适的规范性文件中增加一个新条款:“对于符合UNCLOS相关条款规定的已经确立的基线,如果已在海图或地理坐标表中予以描述,且将海图妥为公布,沿海国可以宣布其为永久性基线,而不论海平面上升给海岸或岛屿嗣后带来的变化如何。”
修订或扩充UNCLOS相关条款是应对海平面上升对沿海国基线、岛屿、岩礁威胁的最好途径,但该方法仍具有明显的局限性或很大障碍。在理论层面,UNCLOS第312条规定了公约的修订程序,可以通过该程序直接修订UNCLOS条文,或者对公约相关条款以补充协定方式予以修正或补充。根据公约第316条,该修正案仅约束交存批准书或加入书的缔约国,不应影响其他缔约国根据该公约享有其权利或履行其义务;此外,也可以依《联合国气候变化框架公约》第17条以议定书方式予以修订。从可行性角度来说,第312.2条规定了很高的修订门槛,要数目庞大的所有缔约国就固定基线或专属经济区/大陆架边界问题能够协商一致,尽管不能说可能性较小,至少谈判也是旷日持久的。主要原因可能在于,UNCLOS是缔约国历经十年谈判所达成的不允许保留的“一揽子”协议,可谓“牵一发动全身”,对任何重要条款的修改将可能打破公约确立的整体利益平衡以及公约的完整性。依据公约第313条规定的“以简化程序进行修正”,“一个缔约国反对提出的修正案或反对以简化程序通过修正案的提案,该提案应视为未通过”。这表明每个缔约国都有权在规定的期限内一票否决修正案。上述原因似乎可以解释为什么公约规定的修改程序迄今未曾被适用。
随着国际(海洋)法运作环境发生的根本变化,为实现国际法的最终目标——和平与稳定,有必要演进解释相关规范。“虽然1982年《公约》没有明确规定气候变化或温室气体(GHG)排放,但第十二部分的规定越来越与气候变化有关,因为GHG排放造成海洋污染和损害海洋环境。……大气中向海洋环境中沉积二氧化碳可以说属于第192条及其后第十二部分规定的范围。综合起来,第194、207和212条似乎全面涵盖了包括温室气体在内的所有海洋空气污染源。”
二、通过双边协定确定管辖海域范围
7 K4 E6 ~9 t6 I' c3 F海平面上升将可能带来关涉海域划界的海洋地理变化,包括原被作为基点的岛屿的永久沉没、海岸线向内陆推进等,相关国家可通过签订双边协定方式将海洋边界固定下来,从而达到影响基线位置的海洋地理变化不会损及基线的稳定性。UNCLOS尊重历史,鼓励争端当事国通过协商解决海洋边界问题,第15条、第74条和第83条即是“立法”例。
针对海平面上升给既定基线带来的不确定性以及UNCLOS应对海平面上升对国家海洋边界的挑战方面的局限性,有国外学者从两个视角提出了建议:一是“冻结”符合UNCLOS第7条规定的既存基点/线,由此使依据UNCLOS已确立的内水、领海、毗连区、专属经济区、公海、大陆架、国际海底区域的界限仍维持现状,该主张符合公平要求。即使当岛屿被永久淹没或退化为岩礁,原属国既得权利仍得以维系,也不会产生损害第三国海洋权益的结果。如此,将符合UNCLOS序言中规定的“巩固各国间符合正义和权利平等原则的和平、安全、合作和友好关系”之目标。二是,“冻结”符合UNCLOS规定的专属经济区和大陆架的外部界限,使之不受海平面上升导致基点和基线变迁的影响,但可以允许基线处于动态之中。上述两个建议具有共同目标,即固定或“冻结”既存的、无争议的海洋边界。不过,允许基线处于动态之中,意味着随着海平面上升,沿海国领海将向陆地方向推进,并将可能使得沿海国原享有主权和管辖权的内水、领海的部分水域成为仅享有主权权利的专属经济区,以及部分内水成为受到无害通过权利限制的领海,其弊端主要是沿海国领海基线可能一直处于变动之中,难以长期确定其位置,也不利于沿海国行使管辖权以及外国船舶对沿海国国内法规、海洋法相关规则的遵守。这种结果恐怕沿海国不会愿意接受。沿海国可能更愿意固定领海基线,因为海平面上升的结果仅是导致沿海国内水的扩大,从国家主权和管辖权角度来看,并未动摇UNCLOS缔约国之间的海洋边界秩序基础及利益平衡。
三、沿海国采取措施，维持岛屿/低潮高地的存在或功能
& }" {/ X% v! T; h9 l8 N$ f沿海国应加强对关键位置的岛屿或地物的保护。沿海国可采取一定措施,防范或阻止上升的海平面将岛屿淹没或使之演变为岩礁,或依据UNCLOS第47.4条在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施,该低潮高地可作为划定领海基线的起讫点。第47.4条并未规定灯塔必须有人值守。
% H5 ^1 M* X  o' S$ q( M一些小岛屿国家已采取措施,以应对海平面上升,“不仅指定新的群岛水域,而且还指定EEZ的外缘,这是基里巴斯、马绍尔群岛和图瓦卢在过去五年中采取的行动。即使产生该EEZ的这些岛屿不再适宜居住,或完全消失,通过国际社会默许,确定了其专属经济区外缘的坐标。在这方面,各国似乎在利用国际承认,试图在地物消失的情况下‘巩固’其海洋管辖权”。
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) R6 N7 f6 Z) N+ S% `. ]; \- w文章来源：节选自《海平面上升与国际海洋法:挑战及应对》，原刊于《边界与海洋研究》2020年第1期
' @! V% g- ]2 l" n! C作者：冯寿波，南京信息工程大学法政学院教授