蔡高强等：完善中俄北极能源合作国际法律制度的对策建议

国际法律制度是中俄北极能源合作中我国抵御法律风险的强有力武器。北极能源开发相关的国际法律制度尚存在不足之处，其既不能作为中国抵御法律风险的权威性依据，也不能实现对北极能源、生态环境的最大程度保护。因此，笔者认为应当从构建北极区域专项化国际条约、创制具有实质约束力的区域性多边协定、制定中俄双边能源投资协定三个方面完善国际法律制度。
一、构建具有专属性的“北极条约”
构建适用北极地区的专属化“北极条约”是解决北极能源开发争端并改善北极区域治理现状的理想方案。欧洲议会就曾提出构建“北极条约”的倡议。“北极条约”的参照范本应是已付诸实践并取得实际效果的《南极条约》。相较于南极地区而言，北极地区将“北极条约”从理论构想转为实际运作的现实阻碍更大。首先，北极地区相较于南极地区来说已经达到高度军事化状态，可以说，北极地区的军事化状态攸关俄罗斯、加拿大、美国各国的主权安全。其次，北极公域面积较少，北极大部分领域都属于北极各国的主权管辖范畴。这些因素都加大了“北极条约”制定的困难程度。尽管制定“北极条约”困难重重，但为了保护北极的自然资源、生态系统免遭破坏，减少因破坏北极生态环境而对人类生存造成的不利影响，“北极条约”的制定可谓是势在必行。因此，北极理事会、IMO、联合国环境规划署等权威性国际组织应当与北极各国以及利益攸关国积极展开磋商，以《南极条约》为立法精神导向，结合北极区域特殊的经济、政治环境，创建一部解决北极专项事务的“北极条约”。
“北极条约”应当分别从能源开发、环境保护、国际合作、航道通行、主权划分等方面对北极各项活动进行制约。“北极条约”应当明确北极各国外大陆架的划分规则及其大陆架之上资源的划分归属，弥补《联合国海洋法公约》外大陆架权属划分模糊的地缘争议。“北极条约”拟定方应当借助IMO的海上勘测技术，对北冰洋海底大陆架进行考察勘测，制定合理的北极大陆架区块划分方式，解决北极各国在北极区域的能源主权争端。“北极条约”的制定价值在学界一直存在争议，原因之一就是其制定过程将经历北极各国长期的利益博弈，不仅要考虑北极八国与利益攸关国的合理诉求，也要考虑是否能适应《联合国海洋法公约》环境保护需要。但不可否认，“北极条约”一旦制定，将减少北极地区能源开发过程中产生的主权争议与合作纠纷，并为中俄北极能源合作开发提供权威性法律依据。
二、创制具有实质约束力的区域性多边协定
2 e; r0 D% |7 {+ x7 T5 G1 T2 M北极能源开发国际法律制度的缺失极易引发能源主权争端、环境污染问题以及两国外交关系恶化。创制软硬法相结合的北极能源开发区域性多边协定是约束北极能源开发行为的最佳选择。北极理事会在北极区域治理中具有较强的影响力，其在北极资源开采、生态环境保护、航道通行等方面发挥着不可替代的作用。俄罗斯作为北极大国、中国作为北极利益攸关国以及俄罗斯的能源合作伙伴，应当共同借助北极理事会平台，助推构建北极能源开发区域性多边协定。
  v+ V5 G: h5 J6 S1 N6 L北极能源开发区域性多边协定要体现软硬法相结合的国际法律制度特质。硬法性规则能够对缔约国参与北极能源开发活动产生强制约束力。因此，能源主权划分、环境保护标准以及争端解决等涉及北极能源开发核心利益的重大事项应当由硬法性法律规范进行规制。相较于硬法性国际法律规范，软法性法律规范在北极合作中被更多地适用。软法性法律规范不具有法律强制约束力，其凭借较低的违约成本被北极各国以及利益攸关国所广泛接受。软法性法律规则具有可协商、高效、灵活的特点，回避了国际协定漫长繁杂的制定、批准程序，可在较短时间内快速制定出来并且条文内容也更易于变更。北极软法性多边协定将为能源合作开发过程中，需要快速依据国际法律制度对合作事项进行规制而又无法在短时间内形成能源投资双边协议的北极各国提供另一种法律保障途径。因此，北极地区应当构建软硬法相结合的区域性多边协定，这将有利于维持我国参与北极能源合作开发中的正当性利益、推动中俄能源合作的顺利进行并减少北极能源合作开发过程中各国之间的争端纠纷。
: c" J9 K) V3 G: l! r三、制定中俄双边能源投资协定
/ T$ h. C5 }- ~1 I' H3 \0 c9 d中俄政府间签订双边能源投资协议是北极地区能源合作的基石。中俄两国在能源合作领域已经签署了一系列友好合作协议，其为中俄北极能源合作开发建立了良好开端。然而这些协议纲领性意义较强，缺乏实际可操作性。这将阻碍中俄北极能源合作的进程，同时也不利于中俄能源合作伙伴关系的稳固。北极能源开发需要中俄两国以推动合作顺利进展为目的，从确定争端解决方式、稳定能源交易价格、约定统一的环保标准以及设置监督机构4个维度展开，制定具有实质约束力以及普遍适用性的双边能源投资协定。
第一，国际能源市场上，石油、天然气等能源价格起伏波动较大。国际政治、金融市场动荡不断加剧能源市场的不确定因素。中俄北极能源合作开发是“冰上丝绸之路”的重要一环，具有高投资、长收益的特点。国际市场能源交易起伏较大且变动频繁的价格将影响中俄北极能源合作的正常运行，这既不利于“冰上丝绸之路”建设需要，也不利于保障我国能源投资安全。因此，双边能源投资协定应当将石油、天然气等能源交易价格确定在合理的交易区间内。同时，中俄两国应当设置合理的价格磋商机制，当全球市场能源价格出现较大起伏，中俄两国可以依据该磋商机制对能源交易价格予以适当变动。
第二，为了中俄能源合作的顺利开展，应当确定争端解决的方式。两国能源合作开发涉及的利益复杂，矛盾争端在所难免。因此，中俄北极能源合作应当约定争端解决的具体可行方式。中俄北极能源合作尚处于初级阶段，现有争端冲突的解决主要依赖于政治外交手段，而根据以往经验，政治外交途径缺乏制度性约束具有极大的不稳定性。构建多元化纠纷解决机制将是解决中俄北极能源争端纠纷的未来发展方向。多元化纠纷解决机制的构建可以从政治外交、调解协商、仲裁三个层次出发，当政治外交手段不足以彻底解决争端时，应当借助仲裁调解的方式，以期最大程度维护我国能源利益。
第三，由于北极地区生态系统极度脆弱，北极生态环境一旦遭受破坏将很难修复。基于全人类利益、可持续发展的需要以及多部国际条约所设立的环境保护基本标准，中俄应当就北极能源合作开发设立高于一般国际条约的环保标准。同时，应当规定双方提供的开采、勘探油气能源设备的型号种类、环保要求，避免油气泄露事故的发生，保障能源开采的安全性。
2 G7 d2 B# V  P+ ]' i第四，双边协定应当包括新型能源合作监督机制。能源合作监督机构设立的目的是为了规范中俄双边能源合作的各项活动，保障中俄能源合作开发的顺利进行。能源合作监督机构应当由中俄双方共同派驻能源领域专家、政府代表人员组成，分为贸易投资、运输、能源安全等部门，主要负责对能源合作项目进行监督以及必要的数据评估，并对能源开采造成北极环境的影响等一系列问题进行勘验检测。此外，为了抑制双边协定所规定的违法性活动发生，监督机构应当依据双边协议条款，在必要时向单位负责人员提交书面的质询材料。
  
文章来源：节选自《“冰上丝绸之路”背景下中俄北极能源合作的国际法保护》，原刊于《西安石油大学学报（社会科学版）》2021年第3期
' i' n( o$ C3 [0 g3 J% J- S6 n/ i作者：蔡高强，湘潭大学法学院教授；朱丹亚，湘潭大学国际法学专业硕士