李振福等：北极问题态势评估

目前，北极问题已从单纯的气候环境领域扩展到航线、资源、能源、主权、科考等更大范围，立体化的北极问题构成需要从多角度来评估其发展态势。
一、航线主权争议： 俄美加三国的利益诉求和做法明显不同
北极问题的首要矛盾是北极海域的主权问题。北极海域分为公海和北极沿岸国管辖海域，北极航线贯穿其中，一旦进行商业航行便会牵扯到一系列主权问题，因此北极海域的主权问题也多以航线主权博弈的形式展开。
: T3 T$ z9 c- E* l北极目前可利用的航线分为东北航线和西北航线两部分。关于东北航线，俄罗斯在本国的北方海航道管理上，政策不断开放，管制不断放松，总体来看开放态势良好，然而依旧具有较高的商业垄断性，无论从地理位置、历史发展还是国际法律规定方面看，俄罗斯对于整个北方海航道的主权把控都是毋庸置疑的，然而也正是这种绝对性，在某种程度上限制了东北航线的商业开发。尽管近10年来俄罗斯在东北航线上对外寻求合作开发的诉求愈发强烈，但在其巨大商业价值下，俄罗斯一直采取非常谨慎的开放态度，希望为本国谋求更多的利益。在自相矛盾的发展战略下，俄罗斯北极沿岸落后的基础设施建设与强制交纳的高额破冰引航费用，成为影响东北航线发展的主要制约因素。
关于西北航线，加拿大一直认为属于其主权范围，但这一点在国际社会一直存有争议。由于北极环境变化带来的经济利益凸显，以及北极治理机制的缺失，加拿大早期宣称的在北极的主权和主权权利主张时常受到威胁。虽然多数国家也都默认遵循加拿大的管理制度，以求得顺利通行，但仍有以美国为主的国家利用加拿大传统内水的国际法律界定模糊对加拿大西北航线治理设置障碍。直至美加达成《极地合作协议》情况才有所好转，协议允许美国破冰船通航西北航线。但美国破冰船由隶属于国土安全部的美国海岸警卫队指挥，加拿大破冰船由国家渔业与海洋部管理，因此，加拿大认为自己的北极主权受到长期的潜在威胁。另外，加拿大一直以保护自身海岸和北极环境为由，依照《北极水域污染防治法》对他国在北极航行的船舶规格进行严格限制。西北航线目前由于航行条件，航运安全尚不能得到保障，因此短时间内无法实现商业通航，而一旦满足通航条件，会极大缩减美国东部至东亚的航运距离，美国将成为最大受益方，届时美国难免会重新采取强硬措施对加拿大施压以谋求在西北航线上更多的经济利益，而未来有关北方海航道主权争议的问题也将主要围绕西北航线展开。
3 H& y( a2 s7 E' B5 D& Z" D二、规则之争： 很难形成各方认同的规则和条约
北极地区的海洋争端问题通常涉及国际条约法、国际组织法以及国际法的其他部门法。一直以来，北极公海海域的专属法律制定存在众多难题。北方海航道涉及公海、沿岸国专属经济区、沿岸国领海等，加之北极资源与航线开发经济价值较大，影响全球的经济发展方向，因此各国始终没有制定如《南极条约》这种系统完整且适用性强的国际公约。目前，仅以北极理事会为主要平台，各类北极组织在各领域统筹和协调各国在北极地区的活动，并根据《联合国海洋法公约》和北极国家联合制定的多边层面的各类条约（如《国际北极科学委员会章程》等）对北极问题进行治理。《联合国海洋法公约》并不是专门针对北极地区而制定的特定区域国际公约，因而其中的相关规则很难适应北极地区的具体情况。虽如此，但因为没有其他国际法可以遵循，目前只能暂时参照《联合国海洋法公约》体系下的基本原则和规范来处置北极地区的海洋法律问题，迫切需要北极相关主体尽快制定出一整套具有北极地区特色并专门针对北极地区具体情况的规范性区域性国际法律体系。
' ]  m# M" d  _5 c《联合国海洋法公约》规定，主权国家将距其领海基线200海里的范围划为大陆架，并在此范围内行使主权；如果一个国家能提供200海里外的大陆架是其陆地领土的自然延伸的地理证据，大陆架可以延伸至200海里之外。但由于《联合国海洋法公约》相关法律机制存在一定滞后性，不能有效适应当前海洋勘测科技的发展，海床底部大陆架部分的生物性和非生物性资源的归属问题得不到解决，北极地区的利益规则之争不断激化，北极海域的外大陆架划界问题所涉利益冲突范围不断扩大，不再仅仅是个别国家间的利益博弈，而是需要从整个国际社会利益的角度去协调。
此外，尽管《联合国海洋法公约》后续更改了一些规则希望美国加入，但遭美国拒绝。与此同时，美国又是国际海事组织的理事国和北极理事会的创始成员国，在享受国际法带来的利益的同时，又因自身没有加入《联合国海洋法公约》而无须受其限制。也正因为美国的这种行为，在《联合国海洋法公约》框架下制定的国际秩序的执行力和强制作用受限，一旦发生因规则不同而引发的矛盾，现有北极治理机制很难保护《联合国海洋法公约》缔约国的正当利益。
而若参考《南极条约》制定《北极条约》，同样存在许多难以解决的问题。《南极条约》制定于南极大规模开发之前，且南极处于孤立状态，不存在主权界限，而北极开发早已成为世界相关国家的战略发展方向，北极主权问题却一直未获共识，制定《北极条约》极易因影响他国的北极利益而遭反对。2008年丹麦、美国、俄罗斯、加拿大和挪威五国签署的《伊鲁利萨特宣言》声明，无须制定新条约来对北极环境进行管理。与此同时，北极是军事战略要地，从美苏冷战时起，北极海域的军事设施建设从未间断，以美国、俄罗斯和加拿大为主的北极国家长期在北极地区进行军事投入。在上述条件下制定新条约的可能性不大。
三、北极理事会： 充满权力博弈和不确定性
北极理事会，也称北极议会、北极委员会和北极协会等。北极理事会于1996年在加拿大渥太华成立，是由美国、加拿大、俄罗斯等领土处于北极圈以内的8个国家作为常任理事国的政府间论坛，其宗旨是保护北极地区的生态环境并促进该地区的经济、社会可持续发展。北极理事会主席国采取轮值制，由8个常任理事国轮流担任，任期2年。北极理事会规定，轮值主席国在其任期内可以根据需要提出自己关注的议题和计划。北极理事会对于轮值主席国利益的迁就，使北极理事会提出的长期计划目标一般无法达成。
从治理成效来看，北极理事会对北极区域的治理有一定效果，如北极理事会获诺贝尔和平奖提名，体现了北极理事会的积极作用。获提名的主要原因在于，现阶段北极理事会的政策着力点是各国都能接受和认可的北极环境保护和可持续发展问题，并且采取的相关措施比较严格。面对北极问题的“强演化”趋势，北极理事会的“私物化”性质会越来越限制其处理北极事务的灵活性。对于非北极国家加入北极理事会等问题，北极8国也反应不一：美国比较欢迎观察员国积极参与北极事务；瑞典、丹麦、芬兰、挪威和冰岛等国对于新成员的加入报以谨慎的欢迎态度；俄罗斯在新增观察员国的问题上选择较为消极的态度，主要是不想让非北极国家对其北极地位带来负面影响，进而坚决否决印度的扩大观察员国权利提案；加拿大虽然欢迎合作，但对于非北极国家加入北极理事会等问题表现得更加谨慎。因此，北极理事会的作用有限，加上其固守“半闭关”政策，在北极问题的有效解决上，其价值和作用并不乐观。
, B+ x; n  w& `四、航运发展： 航线利用和生态保护的两难处境
进入21世纪以来，北极升温的幅度不断增大。北极的融冰季节一般从6月份开始至8月份结束。2019年7月30日至8月3日，北极格陵兰岛90%以上的表层融化，融冰达550亿吨，融冰规模超过以往。历史资料表明，北极冰川每年都会自然融化，但大多数科学家认为，2019年的这次大面积冰融应该为人类活动导致。因此，目前保护北极生态环境确实必要而又紧迫。与此同时，赫伯罗特、达飞、地中海航运等世界著名海运公司表示，拒绝将北极的西北航线或东北航线作为航运路线。这些公司的理由是，在海运过程中碳基化石燃料燃烧产生的颗粒会加剧全球变暖，危害全球生态系统。
这三家世界性海运公司的表态折射出两个问题：一是目前北方海航道运输的经济效益尚不显著，或者说还不具备经济可行性；二是北方海航道运输的经济价值和北极生态之间的矛盾是不争的事实。
五、能源资源： 北极地缘政治角逐的新领域
北极地区油气、矿石和煤炭等储量极其丰富。北极地区石油和天然气储量占全球未开发储量的1/5，潜在石油储量为900亿桶，天然气约47.9万亿立方米，冷凝天然气约440亿桶。北极西部地区的煤炭理论储量为30亿吨，西伯利亚地区的煤炭储量为7 000亿吨，甚至更多。北极地区还有丰富的金、铀、稀土、钻石等矿产资源。目前，资源紧缺成为各国经济社会发展的瓶颈，拓宽能源获取渠道的需求日趋强烈。北极能源资源具有良好的开采前景，加之北极资源的归属仍未有定论，大大刺激了各国对这一资源宝库的索取欲望，北极正成为世界能源资源争夺的“新战场”。
北极能源资源争夺的主力无疑是北极国家。非北极国家与国际组织对于北极的能源资源同样有着利益诉求。
* S. A6 ?# ^3 d& Y为获得更大的竞争优势，联合开发成为各国抢占北极能源资源的重要策略之一。1957年苏、挪两国签订《挪威王国政府和苏维埃社会主义共和国政府关于挪威与苏联在瓦朗厄尔峡湾的海洋边界协定》，1976年英、挪两国签订《关于开发弗里格气田并向联合王国输送天然气的协定》，俄、挪、法三国公司共同建立斯托克曼气田开采项目，2018年9月日本政府支持的新能源和工业技术发展组织（NEDO）与俄罗斯萨哈（雅库特）共和国及其他各方建立伙伴关系等。然而，受国际局势和国家间关系变化等影响，北极的能源资源合作项目进展仍比较缓慢。
' ?4 [& N/ K; ^总之，随着新竞争主体的不断加入，北极地区能源资源竞合关系日益复杂。国家间合作机制的不成熟性和盲目性，使北极能源资源开发处于无序状态，北极能源资源的地缘政治博弈愈演愈烈。
/ H8 s# u, _/ U9 u1 O3 u# N六、科考与环保： 北极域内外国家合作的重要切入点
独特的区位条件和复杂的生态系统造就了北极在气象学、海洋学、地质学等科学研究领域中的重要价值。与此同时，恶劣脆弱的自然环境极大提高了北极相关领域开发利用的技术壁垒，也对北极的科学考察和生态保护提出了更高的要求。北极科学考察和环境保护已成为北极问题治理的重要领域。
7 I( H* G4 J4 Y谁掌握知识体系，谁就拥有决策权威。21世纪以来，北极域内外国家的北极科考竞争日趋激烈。北极国家认识到科技优势对主导北极治理权力的重要性，不断强化北极科研力量以维护自身北极权益。
) I, G! f& S" x$ j) K9 {) U% s当前，北极环境治理措施主要由相关国际公约、北极理事会发布或执行的“软法”文件、有关双边或多边协定等构成。相关北极环境国际公约包括《联合国气候变化框架公约》《联合国海洋法公约》《捕鱼及养护海洋生物资源公约》《生物多样性公约》等；北极理事会就北极生态环境保护问题出台了《北极海洋石油污染预防与应对合作协定》；北极环境治理的双边或多边相关协议有《美英（加拿大）保护北极亚北极候鸟协议》《斯瓦尔巴德条约》《北极熊保护协议》等。同时，北极域内外的大多数相关国家也制定了与北极生态环境保护有关的政策和措施。然而，北极的环保体制仍存在诸多问题。
7 I& l0 {" p9 Y' u! l首先，各种环境保护政策措施未形成体系，比较松散；
1 f  Y" ]$ Z; u! [) e2 z其次，北极地区许多环境保护合作机制均采取“软法”形式，合作机制缺乏实施保障；
最后，北极国家制定出台相关法规政策来治理北极环境问题均从自身利益出发，导致对内无法协调团体利益，对外使非北极国家的北极活动受限，严重降低了北极地区环境保护政策的实施效果。因此，北极地区的环境保护问题治理依然任重而道远。
8 V" V- T$ i* S3 u七、经济发展： 共同目标也是共同难题
在全球变暖背景下，北冰洋海冰的融化释放了北极的经济潜力。北极地区的商业前景使发展北极经济逐步被各国提上日程，越来越多的域内外国家加大了对北极地区的经济和基础设施的投资力度。
促进北极地区经济发展是北极国家的共同期盼。北极国家在北极地区的经济建设需求为非北极国家拓展北极利益版图提供了难得机遇。
当然，北极地区的经济开发成果并非唾手可得，经济开发过程依然存在诸多问题。北极地区气候恶劣，冻土层坚硬，基础设施薄弱，能源开采、商业捕鱼等活动开发难度大，投资额巨大。并且，经济开发对北极脆弱的生态环境易造成破坏性影响，这些都对北极地区的经济社会发展严重掣肘。例如，由于担心原油泄漏等突发事件的发生，壳牌石油公司不得不于2015年10月宣布放弃在北极海域进行勘探。此外，迅速发展的北极工业导致北极环境急剧变化，也给原住民带来了一系列严重的社会问题和社会经济危机风险。
  
文章来源：节选自《北极问题：治理进程、态势评估及应对之策》，原刊于《俄罗斯学刊》2021年03期
4 j: ^1 V! F6 [* y1 i" p7 b作者：李振福，大连海事大学交通运输工程学院教授、极地海事研究中心主任、专业学位教育学院院长；李诗悦，吉林大学东北亚研究院博士