何志鹏等：BBNJ国际立法困境的理论解读

关于BBNJ立法困境的成因,有学者指出是有关事务主体缺失责任感造成的本体构成困境;也有学者认为是对公海自由原则的理解分歧,导致缔约方谈判进程之迟缓。但在BBNJ谈判过程中,造成国家原则性意见与治理观念分歧的原因,除了国家在主观能动性与认知程度上存在差异外,更为重要的原因是隐藏于这些现象背后的价值认同分歧,以及国际关系理论对其的影响。

% {; N( R9 `4 |0 V1 T2 u: {一、国家间正义观与全球正义观的治理分歧
在BBNJ国际立法谈判中,关于BBNJ的养护和可持续利用等相关事务的工作,是采用主权化的治理模式还是全球化的治理模式,实际上是国家间正义观与全球性正义观之间的纷争。换言之,是应该形成以国家间正义为价值依托的BBNJ法律理论体系,还是应该建立以全球正义为道德基础的BBNJ法律理论体系,理论体系的价值基础不同,必然导致其所指引形成的法律规则与治理制度不同。
国家间正义是以国家作为正义的承受对象,强调维护国家的权利;而全球性正义则是以人类整体作为正义的承受对象,强调人类整体的利益追求。国家间正义主张自己具有平等和独立的主权道义权利,各国政府基于此种权利参与国际事务的治理与国际秩序的构建。而全球正义则认为,所有的个人(包括国家)都属于世界社会的一部分,其利益应该服从于世界社会的整体利益。在当今国际法中,从由联合国及其他政府间国际组织机构来维持国际和平这一最低限度秩序的举措可知,国际法中的许多规则制度都倾向于支持国家间正义。在这种正义观的指引下,国家可以为自己追求利己的法律准则找到一个好的道义借口。例如,一国如果向另一国采取了国际法上所禁止的武力行为,其可能就会主张自己的行为是为了维护本国安全利益的预防性自卫,符合自卫权的道德基础。
全球正义观虽然理论上可以制约国家为了自身权利而对他国国民或人类整体权利造成损害的行为,但在主权原则仍是国际法中最为基石性的原则、国家仍是国际法最主要的主体这一事实不会改变的情况下,想要忽视国家的作用而直接构建符合人类整体利益诉求的法律制度,未免有些过于理想化。例如,谁能代表人类整体参与法律规则的制定?如果国家权利不再具有正当性,谁又能推动人人平等的国际社会之实现?又应由谁、通过何种方式来保障人类的整体安全?由此可见,只追求国家间正义指引下的国家主导的BBNJ治理模式,或者只采纳全球正义观引导下的全球化治理模式,皆非明智之选。应该选择国家与国际社会中立机构相结合的,多层级、多样式的治理模式,只有这样才能弥补两种正义理论指引下的治理模式的不足。
7 p; \* X" k) c& I, C* I- q二、权力政治理念导致海洋利益共同实现之艰难
权力政治是现实主义学派的一个重要理论观点。爱德华·卡尔认为,权力和政治是不可分割的,政治行为必须要建立在权力和道德的某种协调之上。经过汉斯·摩根索的发展,权力政治概念长期在国际关系的实践中占据着举足轻重的地位。在摩根索看来,国际关系中的一切问题都可归结为权力问题,而国家利益是由权力所界定的。权力并不等同于武力,而是权力比重较大者对较小者的一种控制心理。因此,经济、领土、军事、文化、法律及其他形式的控制,都是权力政治呈现的方式。
权力政治理论的一个弊端在于其所谓的“囚徒困境”,即在互相猜忌与遏制中寻求本国利益的最大化而非共同利益的最大化。权力政治理论认为,追求均势是防止国家非理性行为和维持世界和平的有利保障,其核心是阻止任何一个国家占据比自己更为优势的地位。受此观念影响,权力大国就不得不一直处于这样的一种状态中,即为防止他国实力崛起对自己造成威慑,就需要不断增强自己在国际社会中的权力地位。而具体实现方法就包括通过左右国际规则的设置,使自己可以在这套规则体系中获得利益的最大化,从而不断凝聚自身实力,以备必要时有能力给威胁自身地位的国家以致命打击。因此,持有零和博弈思维的国家,就会在BBNJ国际立法谈判中,为实现本国利益的最大化,选择有利于日后本国在公海领域获取更多权力的规则体系。如果不改变这种由权力政治观所引发的零和博弈的思维模式,就很难在缔约各方间形成共同的利益观,也就无法设计出能真正惠及全人类的BBNJ法律制度。
) B3 }( K; i8 P. ?. N5 W& y! Z三、全人类共同利益是突破BBNJ立法困境之关键
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     全人类共同利益思想,萌芽于古希腊斯多葛学派提出的世界公民概念。该派主张,建立所有人类都在理性指导下和谐共处的世界国家,人类社会不应当因为正义体系的不同而建立不同的城邦国家。全人类共同利益正式成为国际法原则是在1958年的联合国第一次海洋法会议上,由当时的泰国代表所提出。随后马耳他驻联合国大使阿维德·帕尔多解释该原则包含四个方面:国家不得将国际海底区域据为己有,应遵循联合国的原则和目的开发国际海底区域资源,为全人类的利益使用,用于和平目的。联大在1970年通过的《关于国际海底区域的原则宣言》中采纳了帕尔多的观点,该原则正式被纳入海洋法领域。
     首先,在BBNJ国际立法中强调全人类共同利益的核心地位,有利于缓解权力政治引发的国家间利益冲突,促进各国在BBNJ治理上的合作与依赖。亚历山大·温特指出,在具有相当高的集体认同的国家组成的国际体系里,国家很少会为了感到安全而依赖相互平衡的军事力量。国家间共同观念的差异,决定了彼此关系的状态是霍布斯式的、洛克式的还是康德式的。各国在BBNJ治理上,如果有了要谋求“全人类共同利益”这一共同目标,那么就可以基于各方达成的这一意愿共识,改变原有的利益争端或先占先得的观念,形成互信与合作,将自身利益融入全人类共同利益之中。如此一来,BBNJ国际协定谈判各方,不仅会考虑本国的利益,还会兼顾他国的利益;不仅会关注本代人的利益,还会基于代际正义考虑后代人在海洋领域的平等权,进而有利于BBNJ规则制定在遵循可持续发展的同时,淡化彼此间的正义分歧。
      其次,BBNJ国际立法坚持全人类共同利益原则,还有助于国家将本国的生存、发展与获利置于国际社会整体的框架下考虑,从而跳出现代的民族国家思维模式。全人类共同利益的思想,有助于形成世界整体的共同命运概念与集体认同感,人们会以整个世界作为思考单位去思考问题、构建法律制度,也就更容易采取集体行动,不会将资源浪费在成员内部间的制衡与消耗上。当世界各国都能真正地认识到,如果不进一步规范国家在公海领域的活动,将会给海洋生物资源与环境造成巨大破坏,从而给自己带来生存威胁,各国就有机会相信合作并形成集体身份。有了共同命运这一客观条件,再加之集体身份这一主观要素,各国在BBNJ国际立法谈判中,就不会只着眼于规则制度的设定是否有利于本国利益,也不会只追求一元的正义存在,而是更可能会在综合权衡本国利益与国际社会整体利益的基础上,思考人类整体利益与正义多元之共存,进而追求能实现相互利益最大化的法律制度。
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文章来源：节选自《BBNJ国际立法的困境与中国定位》，原刊于《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2021年01期
作者：何志鹏，吉林大学法学院院长、教授； 王艺曌，吉林大学法学院博士