薛桂芳：“海洋命运共同体”的核心要义与目标维度:BBNJ协定谈判的困局与出路

作为国际法最重要的立法进程，BBNJ协定攸关中国海洋战略和国家发展利益，中国需要以“海洋命运共同体”的核心要义与目标维度来平衡各方的利益与责任，破解BBNJ协定的谈判“困局”,为协定文本的磋商指引“出路”,实现“海洋命运共同体”从共识性话语向制度性安排的转化。
一、BBNJ协定谈判的“困局”：生态保护与思维模式的转换
导致BBNJ协定谈判陷入“困局”的主要原因在于：第一，《公约》及现有的国际管理机制无法系统而有力地对前述问题作出回应。针对海洋公域的生态环境恶化问题，《公约》仅规定了各国对海洋环境保护的一般义务和对国际海底区域(以下简称“区域”)海洋环境的保全职责。《公约》没有专门针对海洋遗传资源的规定和条款。《生物多样性公约》虽以生物多样性保护为宗旨，但适用范围局限于国家管辖范围内。其他国际和区域性组织和机制，如国际海事组织和区域性渔业组织等，更无法全面应对国家管辖范围外区域生物多样性保护问题。BBNJ协定的制定是为了填补现有法律制度的空缺，以确保国家管辖范围外区域生物多样性的养护与可持续发展。
; x- C& t7 S: ]3 h9 P  i第二，谈判各方的利益追求和立场分歧过大，加之政治因素和战略需求的影响，造成谈判争议点难以弥合。BBNJ议题的讨论自2004年联合国大会第59/24号决议开始，通过设立“国家管辖范围外生物多样性养护和可持续利用问题不限成员名额非正式特设工作组”(Ad Hoc Open-ended Informal Working Group, 以下简称“工作组”),历经工作组会议、预委会(preparatory committee)和政府间大会(intergovernmental conference, IGC),历时16年。目前BBNJ协定的谈判在大会主席和各方的努力下取得了重要的进展，如协定的定位和目标已经明确，主要的“一揽子事项”主题也已确立，但协定的文本仍在谈判中，而且随着谈判的深入，谈判各方的利益追求和立场分歧造成谈判争议点凸显。例如，关于国家管辖范围外海洋遗传资源的法律地位问题，形成了适用“公海自由”原则和适用“人类共同继承财产”原则的不同主张。以美、日为代表的发达国家主张国家管辖范围外海洋遗传资源应适用“公海自由”原则，“先到先得”;以七十七国集团为代表的发展中国家认为，国家管辖范围外海洋遗传资源为全人类所共有，符合人类共同继承财产的特征；欧盟认为，对国家管辖范围外海洋遗传资源的开发利用应优先考虑对生态系统和海洋环境的保护。此外，长期以来所形成的人海对立的发展模式和二元对立的思维模式的影响，导致不同利益集团对自身利益的最大化追求和对可能需要承担的责任的规避。
面对重大的海洋治理议题和严峻的海洋生态保护需要，“海洋命运共同体”所蕴含的理念和智慧可以为BBNJ协定后续谈判提供解决问题的思路。“海洋命运共同体”所蕴含的核心要义为构建国际海洋新秩序提供重要的思想基础，以其核心价值平衡各方利益、化解分歧。“海洋命运共同体”的两个目标维度在强调人与自然之间的关系平衡的同时，关注人与人之间的关系。随着各国利益交融和相互依存程度加深，人类既是“安全共同体”“利益共同体”,也是“责任共同体”和“命运共同体”。在生态保护责任承担和利益分配方面，谈判各方应转变思维模式，以规则支配各自的具体权利和义务，以“共同体”共识引导海洋秩序的构建，尽早“转型升级”国际海洋规则，以完善国家管辖范围外区域法律制度。
, ~$ ?( s% }& G- R9 O  J% ]) m/ o弥合谈判各方对协定中重要的法律制度安排产生分歧和争议的根本路径，首先是以“海洋命运共同体”的核心要义统一各国对共同促进海洋繁荣发展的认识。需认识到国家追求自身利益的最大化，加之日趋增多的各类海洋开发利用活动，已经加剧了对海洋公域中生物多样性的破坏、生态系统的退化和环境的恶化。其次是凝聚各国的共识，形成共同推动全球海洋治理新型法规的合力。“海洋命运共同体”的核心要义与目标维度以及共商共建共享的全球治理观，为海洋法治的变革提供了新的指引，由遗传资源及其巨大商业价值引发的一系列问题，如海洋遗传资源的获取、开发利用和管理模式的公平性等治理层面的问题，可以通过促进人海共生思维模式的形成，为BBNJ协定的谈判提供终极目标价值。
二、BBNJ协定谈判的“出路”：利益平衡与共同责任的分担
  D# R2 A* I! T* N4 a, `构建“海洋命运共同体”的根本目标在于健康的海洋生态环境，确保人类实现可持续发展的基础性条件。“海洋命运共同体”强调海洋与人类是“物我共生”的生命共同体，保护海洋环境，善待海洋生态，实现人海和谐共生，功在当代，利在千秋。破解BBNJ协定谈判“困局”的出路在于以“海洋命运共同体”理念平衡各方利益，共同承担养护责任，减少“公地悲剧”。BBNJ协定文本的确立需要参加谈判和草拟文本的各方取得一致同意，目前尚未达成一致的“一揽子事项”包括：第一，对海洋遗传资源法律地位问题及其惠益分享制度的分歧严重。一方面，《公约》规定了“公海自由”原则，但未对公海遗传资源的法律地位加以确认；另一方面，《公约》赋予了“区域”及其资源是人类共同继承财产的法律地位，但“区域”的资源仅限于固体、液体或气体的矿物资源，并不包括生物资源，且“区域”的规则不影响“区域”上覆水域的法律地位，因此“区域”及其上覆水域的遗传资源的法律地位并没有明确的国际法依据，也就难以决定资源获取和惠益分享机制。法律的模糊性造成了发达国家和发展中国家固守于己有利的主张。发达国家拥有较先进的遗传资源研究和商业化转化技术，在遗传资源获取和开发利用方面占据领先地位，以“公海自由”原则为依据，希望可以“先到先得”“自由获取”;而技术相对较弱的发展中国家希望能分享发达国家的成果，抵制“先到先得”的主张，坚持海洋遗传资源适用《公约》关于“区域”及其资源的人类共同继承财产原则。事实上，争议的根源是各方对海洋资源的利益追求和目标不同，需要运用“海洋命运共同体”所蕴含的“利益共同体”与“责任共同体”平衡各方的利益，达成与一般国际法尤其是和《联合国宪章》的宗旨与原则高度一致的结果。第二，对包括海洋保护区在内的划区管理工具的管理模式争议激烈。全球模式、区域模式及混合模式的选择影响着划区管理工具的决策权“花落谁家”,意味着拥有决策权的一方在一定程度上有权管理“自由的公海”。包括海洋保护区在内的划区管理工具是保护海洋生态环境的有效方法，而根据《公约》规定，公海不属于任何国家；《公约》关于各国的海洋环境义务也不构成管辖权的来源依据，在国家管辖范围外区域设立排他性的管辖海域，在一定程度上构成对“公海自由”原则的突破。划区管理工具管理制度的争议实质上是公海“管辖权”的争夺，而“海洋命运共同体”所强调的“利益共同体”和“责任共同体”下，划区管理工具的建设和管理是各国实现保全和保护海洋环境的共同责任义务的方式，不是扩张管辖权的手段。第三，对环境影响评价制度门槛和主体持不同主张。环境影响评价是人类活动对海洋环境影响的评估，是海洋生物多样性养护的重要手段之一。《公约》第206条规定了环境评价的具体要求，各国在合理依据下，认为“其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害变化”,在实际可行范围内作环境影响评价。然而《公约》并没有设置环境影响的评价标准，而是由各国“用公认的科学方法观察、测算、估计和分析海洋环境污染的危险或影响”。谈判中，环境评价的标准是否统一，由主权国家还是第三方机构开展环评等涉及到环评门槛和评价主体的问题成为各方的争议焦点。这反映了各国对环境责任的态度和海洋公共利益的取舍。在国际海洋法律制度下的主权和权能的让渡，是议题谈判中产生分歧的主要原因，因此，关键在于保障国家主权的前提下，兼顾环境影响评价制度有效运行，以实现共同的长期利益。第四，在能力建设和海洋技术转让是否具有强制性方面存在冲突。能力建设和技术转让是提升发展中国家参与国际海洋事务能力的重要手段，以确保所有国家能够共同参与国际海洋事务。发展中国家与发达国家之间在关于能力建设和技术转让是否应具有强制性方面存在冲突，隐含的因素是各国海洋利益与海洋责任的选择和态度。发达国家拥有较先进的能力与技术水平，具有海洋资源开发与利益方面的优势。发展中国家希望通过制度强制性地要求发达国家提供技术和资金等。因此，调和对立意见的关键在于理解发达国家与发展中国家发展阶段的不同和能力与诉求的差异，化解对立矛盾。综上，全球海洋治理应秉持共商共建共享的海洋治理观，忠实善意地解释和适用包括《公约》及一般国际法在内的国际规则。国际社会的共同利益和各国利益两者之间并非相互对立的，不能片面强调后者。应通过BBNJ协定出台内容平衡、切实可行的制度安排和公平合理的海洋秩序，实现“海洋命运共同体”的核心要义和目标维度，维护和协调各国的共同利益和国际社会的整体利益，走向共同的繁荣和发展。



/ p& \% t- T, u( ]4 I* R文章来源：节选自《“海洋命运共同体”理念：从共识性话语到制度性安排——以BBNJ协定的磋商为契机》，原刊于《法学杂志》2021年第9期
作者：薛桂芳，上海交通大学凯原法学院特聘教授、中国海洋发展研究中心研究员