何志鹏等：BBNJ国际立法面临的挑战

BBNJ国际立法在谈判进程中,将会遭遇诸多困境与挑战。一方面,现行国际海洋法体系中的某些原则与规定,将会制约BBNJ协定中有关法律规则之形成;另一方面,BBNJ新制度的构建,也将在一定程度上对现有国际制度提出新的发展要求。此外,BBNJ新规则将会限制国家在公海海域的权利自由,造成海洋科技强国在公海海域的利益获得下降,进而导致一些发达国家对BBNJ国际立法工作的响应不够积极。
一、现行海洋法原则制约BBNJ新规则体系之形成
BBNJ国际立法如何与现有海洋法律制度相协调,是BBNJ谈判进程中所要面临的首要问题。尽管联大第69/292号决议肯定了BBNJ养护和可持续利用问题的重要性,也表明了公海全球治理的趋势,但预委会向联大提交的《BBNJ建议草案》的B节依然指出:谈判各方就“人类共同财产和公海自由方面”“海洋遗传资源包括利益分享问题上”“环境影响评价”“能力建设和海洋技术转让方面”“财政机制”和“争端解决”等问题,仍然存在主要矛盾。这些矛盾的根源,既来自对现有海洋法原则的冲击,也来自与现行海洋治理制度的分歧。
BBNJ国际立法在弥补海洋“公地悲剧”的同时,也对公海自由原则造成冲击。公海自由原则是国际法中的一项基本原则,这一原则被格老秀斯在其著作《海洋自由论》中被论证以来,数百年间已经在国际社会中成为一种根深蒂固的理念。然而,BBNJ国际立法将会对这项已经形成普遍共识的海洋法观念构成挑战,进而可能导致法律制定的协商过程格外漫长。例如,《海洋法公约》中规定了人类在公海领域享有捕鱼自由。根据既有的国际习惯,国家在公海捕获海洋生物资源遵循的是“谁捕获谁拥有”的原则。实际上就是把国家管辖范围外海域的生物属性看成是无主物,采用的是“先到先得原则”。但BBNJ法律体系一旦建立,为实现对海洋生物资源养护与可持续利用之目的,公海区域的捕鱼自由必然会受到严格限制。这种限制在某种意义上就是将公海的物权属性,由原来的无主物重新界定为人类的共有物,这无疑是对现有国际海洋法体系自由原则的一种挑战。
: C2 K5 y. n3 }1 ^: m3 C此外,环境影响评价作为保护海洋环境的一项重要措施,在国家管辖范围外海域仍是一个有待研究的新问题。针对这项工作是应由各主权国家开展,还是应由全球化的中立机构进行,谈判各方目前还没有达成共识。从现有的国家管辖范围外海域环境测评的实践来看,其启动的决定权、执行权和拟议活动,大多数情况下都是由主权国家所掌控的。但不可否认的是,有些国家为了自身利益而违反国际法规定,导致国家间的信任度降低,反而像国际海底管理局这样机构健全、运行稳定的国际组织,对海洋生物资源的利用和管理以及海洋环境保护等方面都作出了许多贡献,在国际社会中拥有更好的守法形象。因此,在BBNJ执行议定的过程中,许多发展中国家就提议由国际海底管理局主导开展海洋环境测评的工作,欧盟和澳新等国也主张BBNJ应建立全球化的环境测评标准,由独立的科学机构开展。但美国对此表示反对,在BBNJ谈判中明确强调了,国家在启动和开展环境测评以及相关决策方面的主导地位。这种在全球化与主权化治理模式上的分歧,将会造成BBNJ国际立法进程的停滞。
二、现有国际秩序阻碍BBNJ规则制度之构建
" w* R9 i$ q: H1 ~! R国际法在为国际行为体的行为提供方向性指引的同时,又被国际行为体的行为模式所影响。近代国际法从其诞生之日起便伴有大国政治的烙印,而大国政治在国际法中的长期存在,是至今仍未能摆脱的客观现实。在这样一个无政府状态的国际社会中,BBNJ国际立法工作也依然会受到国际秩序中的政治化影响。届时如何规制BBNJ国际立法不被大国权力所左右,将是其所面临的重要挑战。
国际秩序中大国影响所引发的问题之一是相关规则因无法达成共识而表述不明。海洋不仅是沿海国的安全屏障与经济支柱,而且其海底蕴藏着巨大的能源与生物遗传资源,对各国都有巨大的价值,是各国利益争夺的重点领域。纵观《海洋法公约》自谈判到最终形成的过程,不难发现,在国际海洋法体系的建立过程中,各方立场原则的分歧所映射出的是其背后政治利益的冲突,而利益在短期内无法调和与平衡,往往会造成法律规则中的制度留白或有意的模糊性规定。例如,《海洋法公约》中的“航行自由”原则,实质上就是公约制定过程中,为平衡海洋强国与中小沿海国分别提出的航行自由和扩大国家管辖权的冲突主张,最终对航行自由的法律边界进行了模糊化处理。
8 H' C; n! _5 `/ x/ k国际秩序中大国影响所引发的另一个问题,则表现为国际法体系的分散性。大国为了自身利益,可能会退出全球性质的条约,而选择构建区域性或双边的法律规范,从而造成国际法“充满了具有不同程度的法律一体化的普遍性的、区域性的,或者甚至是双边性的体系、小体系和小小体系”,而这些各种功能性制度和规范之间并没有形成一种结构上的有机联系,他们之间彼此相互冲突。而国际法的分散性,将进一步导致其在治理国际事务中的适用困境,可能会产生国家必须要遵守两种相互排斥的义务的情形,从而引发国家责任与国际争端,给国际社会之稳定带来不利影响。国际社会是一个高度分权的平行社会,没有统一的立法体制,各个国家在法律制定、解释和适用的过程中,会基于本国在不同领域或同一领域不同时期的利益需求,在有解释空间的问题上最大限度地朝着满足自身利益需求的方向解读,甚至不惜造成不同法律文件间的冲突或相关法律文件间的不连贯。国际秩序的这种政治化、分散性的特征,决定了在BBNJ国际立法进程中,如果忽视大国的话语和态度,可能会导致法律文本根本无法形成并生效。
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文章来源：节选自《BBNJ国际立法的困境与中国定位》，原刊于《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2021年01期
作者：何志鹏，吉林大学法学院院长、教授；王艺曌，吉林大学法学院博士
  
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