杨翼等：新时代背景下湾长制试点面临的主要问题及对策建议

一、湾长制试点面临的主要问题及原因分析
湾长制试点在取得显著成效的同时，不可否认也存在众多问题，对这些问题深入剖析，让矛盾尽显，将有助于湾长制在全国全面推开。
! k: j5 O0 Y* w( N& y% n0 j/ w0 ]一是湾长制配套制度体系建设相对滞后。各地湾长制联席会议、信息共享、信息报送、工作督察、考核问责、激励奖励、工作验收等配套制度建设相对零散，不成体系，不利于湾长制全面推行。原因是国家层面缺少顶层设计，未给予地方清晰明确的指导，地方也是“摸着石头过河”进行配套制度建设。
+ }% v* ~9 w. S, e) Y9 r" ~* j二是重点任务推进仍以传统的海洋污染防治工作为主，海洋空间规划、空间资源管控、生态资源家底摸清、典型生境保护恢复、海洋防灾减灾都尚未纳入湾长制，其他涉海部门海洋工作亮点不多，多部门联动优势尚未显现出来。原因是湾长制办公室大多数还处于筹建阶段，各部门的联动机制尚未形成。
- F  Q7 }8 Q6 l三是湾长制与河长制、湖长制尚未有效衔接落实。机制层面，湾长制办公室与河长制、湖长制办公室沟通协调机制尚未建立；技术层面，海洋与入海河流环境监测与评价结论尚未实现互认，难以形成统一的治理目标和考核标准，不利于湾长制对河流入海断面水质和入海污染物总量约束性要求的落实。
9 V8 u. a/ v. B: o9 y$ h二、全面实施湾长制对策建议
. q9 _6 }9 S9 I; L6 M3 Q# o立足实践，做好湾长制顶层设计
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7 Q6 z1 z0 v# z' i% X科学的理论来源于实践，接受实践的检验，形成正确的理论，并指导实践。顶层设计同实践是良性互动、相辅相成的。湾长制试点证明，它是海洋生态文明建设的一项重要制度创新，是解决海洋生态问题的良方妙药。要坚持顶层设计和基层探索相结合，以问题为导向，以转化为目标，在强化原有内容的基础上，突出海洋生态预警监测、海洋生态资源的保护和可持续利用。研究建立海洋生态资源底线思维和占补平衡制度，确保滩涂湿地、红树林、海草床、珊瑚礁等重要物种栖息地和典型生境数量不减少、质量不降低、功能不改变；做好配套制度设计并提出要求，让地方有章可循。建立湾长制监控平台，发动群众进行监督，发现问题及时上报、决策、处罚。
( G- C* U2 z" ?* {5 }* l依法施策，推动湾长制纳入中央全面深化改革任务
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! p( }+ O. y6 i; E0 [# _全面推进依法治国是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要保障。湾长制试点虽然取得了巨大成效，但因为缺少法律依据，都是依靠行政命令和外力强迫推进的，被认为只是一项临时性、运动性工作，缺乏内在持久动力。一项好的制度如果要想在全国范围内实施，并得到地方党政部门的高度认可，必须要有强有力的法律文件或中央全面深化改革委员会办公室出台的文件作为支撑。充分借鉴河长制、湖长制的经验，积极开展将湾长制纳入中央全面深化改革任务的可行性分析，加紧编制完善在全国全面建立实施湾长制的意见及配套制度标准体系，力争将湾长制纳入中央全面深化改革任务高位，并在条件成熟时，将其纳入《海洋环境保护法》。党政联动，压实地方海洋生态环境保护主体责任习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人。湾长制实施湾长分级负责制，总湾长由当地党政一把手担任，明确各级湾长职责，各级湾长形成治湾“首长责任链”，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。各级设置湾长制办公室，建立联席会议制度，明确牵头单位和组成部门，形成上下、左右协调机制，理清责任者、受益者、参与者、监督者的权利和义务。加强与河长制、湖长制的衔接，强化海湾入海河口、环海湾海岸带地区及海上的联防联控，形成首长负责、部门协作、全面参与，共同推进海湾管理保护的局面。
' k/ _' Y! j8 I! N问题导向，狠抓任务细化落实与责任考核
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在湾长制任务落实中，坚持问题导向，针对海洋生态状况存在的问题研究制定细化方案，因湾施策，将空间规划、资源管控、岸线管理、污染防治、生态保护修复、防灾减灾、预警监测等问题纳入湾长制统一考虑。一分部署，九分落实，根据不同湾区生态资源禀赋，以及湾区生态环境保护目标和任务安排，完善考核评价标准，构建相应的绩效评价考核体系；建立巡湾日志和工作档案，将海湾管理成效与近岸水质考核、海洋生态文明绩效考核等结合起来，将考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。
依靠群众，强化舆论引导和公众监督
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湾长制的目标是建设美丽海洋，实现水清、岸绿、滩净、湾美、物丰，为人民打造良好的生态空间。各地在推动实施湾长制的过程中，在海湾岸边显著位置竖立湾长公示牌，聘请社会监督员，与当地群众一道巡湾检查，鼓励推行民间湾长制，主动接受社会监督，定期开展满意度评价调查和意见征询，提高公众参与程度；切实抓好舆论宣传引导工作，充分利用传统媒体和新媒体等传播手段，提高全社会对湾长制工作的关注、认同和支持，营造全社会关心海洋环境、保护海洋环境、建设美丽海洋的良好氛围。
+ z/ O: [' O0 X: I6 W三、结语
湾长制的设计与实施，获得了包括试点单位在内的沿海各级地方政府的高度重视，所取得的成果显著突出，已成为破解海洋生态保护难题的关键钥匙。新时代应全面实施湾长制，使它成为国家加强海洋生态资源管控、实施生态系统保护修复的重要战略举措。在海洋领域践行“绿水青山就是金山银山”的重要理念，不断推进海洋生态文明建设迈上新征程、取得新成绩。湾长制是在严峻的海洋生态安全形势下，针对我国长期“权责不清、各自为政”的海洋综合管理制度的一种创新。随着湾长制的逐步推开，海洋生态保护以往抓而不实、抓而不紧的痼疾正在逐步松解。湾长制试点证明，它是海洋生态文明建设的一项重要制度创新，是解决海洋生态问题的良方妙药。
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文章来源：节选自《新时代背景下湾长制制度设计与探索实践》，原刊于《环境保护》2020年07期
作者：杨翼、赵锐，国家海洋信息中心高级工程师；陶以军、张玉佳、刘倡，国家海洋信息中心工程师