沈秋豪等：长三角区域“湾长制”的若干完善对策

在长三角区域一体化的总体背景下，“湾长制”零散的试点实践需要纳入区域一体化的整体格局下审视，既以区域一体化提高“湾长制”的治理效能，又以“湾长制”助推区域一体化程度的提升。长三角区域“湾长制”的法治优化需要从应然与实然、价值与功能、纵向与横向、实质与形式等方面进行考察。尤其是要明晰“湾长制”的制度定位和功能，消除“湾长制”实施中的“三重三轻”之弊端，实现从政策性制度向法律制度转型。
一、将“湾长制”功能定位于区域海洋目标责任和协调配合机制
1 K! R7 U  h7 }! P  ]' S“湾长制”有助于克服区域海洋环境治理碎片化和协同机制乏力等弊端，既能在纵向层面借助行政命令与正式流程督促下级执行政策目标，又能在横向层面借助组织协调与组织沟通来实现信息共享与协同行动(“湾长制”运行机制通过如下图1所示)。在其运行过程中借助行政决策的效率提升带动整个公共资源运作效益的统筹、协调与增进，确实提高了地方政府履行环境职责的能力，整合了各涉海部门间的执行力，弥补了早年“多头治海”的不足。“湾长制”能够弥合以科层式为基础的海洋环境管理范式的诸多缺点，其是一种理性官僚制为主、新公共管理和新公共服务为辅的多元化治理模式。但从严格意义上来界定，“湾长制”更侧重新公共管理模式，距离新公共服务模式还差之甚远。其一是强调公众参与和公共责任制等；二是通过签订责任书等方式，明确执行机构的责任范围、工作目标及考核标准;三是不仅仅注重服从指令，更着重于取得结果和为此负有的责任。在法学领域，“湾长制”是一种合作型、协调型、回应型制度，本质上应是一种区域海洋环境治理的目标责任与协调配合机制。在未突破原有的权力配置格局下，通过成立以“领导小组”、“指挥部”为代表的议事协调机构，运用统一领导、明晰职能、统合权力、协同行动等方式，将横向主体协作困境转化为纵向命令服从问题。该制度实质上属于一种各级地方政府“统筹与分布”兼顾的海洋治理工作形式——由各级地方政府负责治理其所辖区域内的海洋综合环境。其核心表现为地方政府环境质量负责制和海洋环境保护目标责任制，运作逻辑在于将分散的“条条”权力整合至“块块”组织结构内，具体形式为地方各级政府的党政主要负责人担任湾长，由湾长负责组织领导开展海洋环境综合治理工作。同时，相关部门通过严格的考核机制对湾长负责的海洋综合环境治理工作进行评价并予以(负责人)奖惩。其内部涵盖一系列配套措施，呈现为三个方面：一是明晰权责主体，将以往分散的海洋环境保护权责配置给地方政府党政负责人，有效统筹协调及传导压力；二是强化横纵协调，借助联席会议、信息共享和部门联动制度审议重大任务，强化不同部门间信息互通；三是完善监督考评，实施更为精确有效的绩效考评机制保障海洋环境保护职责的实现。
0 L7 R( M: t$ w: H

                               
登录/注册后可看大图

5 c. X4 i) c( f# @' j+ G" L

图1 “湾长制”运行机制图

1 h0 C9 H9 j- ~# q8 u

Fig.1 The operating mechanism diagram of “Bay Chief System”

1 ~: v, w4 y/ f6 G  i) ]; X1 l, I; ]二、“湾长制”的实施应在法律与政策之间寻求平衡点
+ t" U& Y# {1 H" M- {我国“湾长制”的运作缺乏法律治理的构造与空间，具有高度工具性特征、行政性特征与功利性特征。在一定程度上虽然能提高制度效率，但不一定能兼顾制度运作过程中的社会公平问题，所以构建“湾长制”的法律基础成为必要。“湾长制”立法主要有两种模式：一是对“湾长制”进行专项立法，即采用海口的模式制定“湾长制”地方性法规。此种专项立法的模式可能会增加立法成本，并且在立法之后，实践中又产生“湖长制”“林长制”“街长制”等以环境保护目标责任制为基础的制度，这一系列制度都难以通过专项立法进行穷尽。否则将会随着实践的不断创新，从而制定一系列的法律。二是将“湾长制”写入已经立法的“河长制(河长制湖长制)”规定之中。此种模式相较于专项立法而言，不仅可以节省立法成本，亦可以有效衔接“湾长制”与“河长制”,进行制度之间的优势互补与耦合强化，防止二者的规定相互冲突，为陆海联动提供充分的法律依据。但是，“河长制”刚刚入法不久，在法律中加入“湾长制”不免折损法律的权威性和稳定性。两者模式各有优劣，“湾长制”立法切不可盲从，应当综合考虑“湾长制”的建设现状，并在此基础上合理确定符合地方实际的“湾长制”立法模式及内容。2019年，海南省《海口市湾长制规定》率先使“湾长制”由政策层面的制度化向法律层面的制度化转型,对于完善长三角区域“湾长制”具有重要的借鉴意义。也可以借鉴浙江省实施“河长制”的法治化路径，通过国家层面和地方层面的立法协同，提出针对性的“湾长制”立法技术路线。首先，将“湾长制”写入《海洋环境保护法》或者海洋环境保护相关的法律，起到宣示性的作用，可以作为地方立法的上位法依据，留下立法空间。其次，通过总结地方实践经验，细化“湾长制”的实施细则。即采取海南省海口市的模式通过地方性法律制定以法律条款明确界定“湾长制”的权利义务关系，通过权利关系构造才能进一步构建“湾长制”的法治运作模式与法律救济途径。同时，“湾长制”需要在法律治理与政策治理间寻求平衡点。既要通过行政手段提高执行效率，也要运用法律框架冲抵政策治理中的问题，提高“湾长制”实施过程中的可预测性与公平性，在法律的确定性与政策的灵活性之间实现恰当的平衡。
% p5 T4 T0 }- m5 ?三、加强“湾长制”与“河长制”的衔接及全链条式水环境责任体系
“湾长制”与“河长制”的有效衔接可以通过以下三个方面实现：第一，建立陆海统筹的责任机制，兼顾水务部门和海洋部门。在组织架构上，各级湾长的设置应该与入海河流河长和外流湖湖长统筹安排。通过“河长制”确保入海河道水环境质量明显改善，从源头上治理污水，不让污水由河入海、由湖入海，确保污水不外流，实现从河流到海洋的统一管理，形成陆海统筹管理的责任体系。在考核内容上，涉及同一部门的监测方法和评价尺度要统一，如陆海的环境监测机制要协调、统一。将海洋空间规划、海岸带管理、海洋生态修复、海洋生物资源利用、海洋生物多样性保护、海洋防灾减灾等内容纳入到“湾长制”的职责中予以考核。转变狭隘的、最低层次的海洋污染防治思路，进一步超越消极应对，去积极改善、维护和回馈海洋生态系统。第二，加强地方人大的监督，优化湾长与河长的联席会议制度。不仅湾长、河长与相关部门之间每月需要定期召开联席会议，湾长与河长之间更需要定期召开联席会议，通报涉及河流与湾滩的交叉问题，研究海域与流域的综合治理措施。第三，建立信息共享、信息发布、联合巡查和联动执法机制。水务、环保和海洋部门的环境信息应当共享，并在入海河流、河道统一设置监测断面，同时取样、同时监测、同时报送。若入海河流污染引起海湾水质超标，湾长制办公室立刻将结果通报至河长制办公室，由河长制办公室责令相关部门进行处置和整改。湾长、河长、湖长及相关责任部门应当组成联合巡查小组。针对海洋违章建筑、非法入海排污口等问题联动执法，运用动态的执法信息穿透涉海部门壁垒，克服执法信息碎片化、执法资源碎片化、执法行动碎片化等问题，整合执法资源实现湾滩不同空间区段治理效果的均等化。
$ q7 _8 u7 E  U1 O$ }9 ~, p' F四、“湾长制”应该走向强纵向和强横向权力机制的“强治理模式”
1 q9 Y! u# C1 |6 e. w/ H1 |3 B* k政府协调管理模式主要有三种类型：即纵向协调、横向协调、纵向和横向并用协调。在纵向协调层面上，“湾长制”压实了地方各级政府党政主要负责人的海洋环境治理责任，极大动员了海洋环境治理的积极性，推动了我国区域海洋环境治理模式从“弱治理模式”向“权威依赖治理模式”的转型。但是在横向协调层面上，“湾长制”在跨省海洋环境协作方面仍然存在诸多需要解决的困难。对此，长三角区域开始探索构建以流域、海域等空间单元为对象的区际环保合作制度,试图解决跨界污染问题。如新安江流域跨省生态补偿机制、长三角城市经济协调会、长江沿岸中心城市经济协调会、长三角区域污染防治协作机制会议等。沪苏浙三方海洋主管部门定期就长三角海洋生态环境保护合作进行沟通与协商，三地还联合编制了《长三角近岸海域海洋生态环境保护与建设行动计划》,加强海洋特别保护区建设的合作。长三角区域已经在大气污染、水污染方面形成了一套较为健全的区域联防联控机制，但在区域海洋协同治理方面亟待进一步强化。其次，长三角区域“湾长制”成功的关键在于转变单一的“命令—控制”型环境规制手段，构建“政府+市场+社会”多元联结的区域海洋环境多中心治理格局。现阶段“湾长制”只有专职督察员，建议借鉴“河长制”设立民间湾长甚至企业湾长，细化民间湾长的职责、义务和形式，适度引入社会力量和市场机制，发动公众参与湾滩治理。另一方面，在湾长的绩效评估方式上，应当采用一种整体式的公共评估，即海洋主管部门与第三方机构、公众等外部评估主体按照各自的优势各司其事，发挥各自在湾长绩效评估中的应有之义。尤其是加大公众在各类政府绩效评估与考核中所占的权重，依靠市民、渔民、社会组织、学者等多方面主体的联合协作，走向强纵向和强横向权力机制的“强治理模式”。
. _' M8 F0 L) O& Y; x$ D
9 I% s8 w% R" G! F
文章来源：节选自《长三角区域“湾长制”的实施困境及法治优化》，原刊于《海洋湖沼通报》2022年第1期
    作者：沈秋豪，浙江农林大学生态文明研究院硕士；陈真亮，浙江省乡村振兴研究院副教授