潘敏等：罗斯海海洋保护区的集体行动困境及其原因

全球公域指处于国家政治管辖外的资源领域或区域，包括公海、国际空域、南极和外层空间。20世纪以来，科技水平的迅猛发展使得人类活动疆域不断扩大，各国在外层空间、公海和南极地区的活动日益增多，给全球公域治理带来了新的挑战。在国际社会无政府的状态下，全球公域治理离不开国家间的合作，国际合作问题实质上就是适用于国际体系特殊情况下的集体行动问题。
罗斯海海洋保护区的集体行动困境主要表现为以下三个方面：第一，集体行动有效性较低。与其他公海地区集体行动相比，罗斯海提案历时五年，时间跨度较长。第二，国家间分歧较难协调。以美国、新西兰、欧盟、澳大利亚等为代表的支持方和以俄罗斯、中国和乌克兰为代表的反对方，在海洋保护区科学性、法律依据、期限等方面持不同观点，各国立场难以协调。第三，在解决关键问题上进展缓慢。建立罗斯海海洋保护区涉及到诸多短时间内难以解决的问题，例如，在对国际法的解释方面，“合理利用”一词在2011年至2015年期间的委员会会议报告中出现次数超过五十次。
4 K; E5 T0 Y. `2 z6 i' g# Y奥尔森提出，“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。委员会成员国都希望实现南极海洋生物资源的养护，却未主动就罗斯海海洋保护区提案达成一致意见。本文认为，利益分歧与合法性基础薄弱是导致集体行动的困境的主要原因。一方面，罗斯海蕴含丰富的生物资源和非生物资源，各国在此拥有巨大的经济、气候、生物、科研利益，委员会成员国基于其国的利益考量，对提案做出支持或反对的选择，立场难以协调一致。另一方面，全球公域的治理离不开国际制度的规范，罗斯海海洋保护区合法性基础薄弱是导致数次委员会会议无果而终的又一原因。
+ m6 M0 ?9 z) d国家间利益分歧
由于集体利益与个体利益存在差异，参与集体行动的个体希望通过付出尽可能少的成本来获取最大的收益，从而让其他参与者多负担成本。因此，个体在参与集体行动前，需要确认收益和成本比例必须是合适的。罗斯海海洋保护区的建设成本由集体行动的参与方共同分担，这不仅包括各国在建立罗斯海海洋保护区中的直接投入，还包括各国在罗斯海海域受到的利益损失。由于委员会成员国在罗斯海所拥有的利益存在差异，而集体行动所产生的公共物品却是共享的，一些国家对建立罗斯海海洋保护区持反对态度，反对的主要原因在于政治和经济利益分歧。
3 ?  s8 u4 `1 c4 O  @9 Y7 ?政治利益分歧主要表现为地缘政治问题。在《南极条约》禁止任何国家在南极提出新的领土要求的情况下，在具有战略意义的南极区域建立特别保护区无疑是各国有效“划分势力范围”的最佳选择。建立罗斯海海洋保护区在某种程度上被视为一些国家追求本国政治利益的工具。首先，罗斯海海洋保护区提案的范围与新西兰在南极的领土要求范围基本重合，罗斯海几乎位于新西兰的正南部，新西兰始终坚持对距离其大陆约3500公里的罗斯属地拥有主权，这让其他国家怀疑其将建立罗斯海海洋保护区作为获取政治利益的挡箭牌。其次，美国依靠前沿的海洋技术掌握着大量的科学研究资料和数据，在南极事务中处于优势地位。有学者认为美国提出的罗斯海海洋保护区提案是打着保护南极生态环境的旗号，实际上是为了其在南极地区实行排他性地理分割而采取的新手段。此外，美国和新西兰形成的联合提案保留了新西兰要求的渔场，这显然是迫于政治压力的结果，而不是科学需要。
3 x! M$ g/ d3 s3 G, r& B俄罗斯对罗斯海海洋保护区提案的初衷表示强烈质疑。在2014年向第三十七届南极条约协商会议提交的“南极条约体系下的海洋保护区”的工作文件中，俄罗斯指出，鉴于《南极条约》和《养护公约》的7个缔约国在南极主张陆地领土，因此不得不考虑其将建立海洋保护区用作在南极地区建立地缘政治控制的手段这一可能性。俄罗斯随后又将该文件提交给委员会。作为回应，在同年的委员会会议上，新西兰指出建立罗斯海海洋保护区是集体决策与管理的事项，需要得到所有委员会成员国的同意，保护区建立后仍接受委员会的监督，但这样的解释并不能打消俄罗斯等国的疑虑。
. |5 Z/ @8 F9 i经济利益分歧主要集中在渔业领域。犬牙鱼捕捞是目前南大洋中最具经济价值的渔业活动，关于犬牙鱼的经济利益分歧不仅出现在不同立场的国家之间，甚至连处于同一立场的提案国，即美国和新西兰，之间也不乏争议。美国和新西兰的争议主要集中在“特别研究区”，美国希望停止这个高产区的大部分区域的渔业活动，以提供观测生态系统对罗斯海渔业影响的参考区域，而该区域的捕鱼量占据新西兰南极犬牙鱼市场的最大份额，每年进账可达2000万-3000万美元，随后美新双方达成共识，将争议的区域纳入了海洋保护区的范围，冠以“特别研究区”。
/ ?- G2 L3 h- T( l" R- c* e罗斯海在俄罗斯渔业捕捞区域范围内，建立罗斯海海洋保护区意味着俄罗斯以犬牙鱼为业的渔民要远离岸边活动，这样一来，渔民的捕鱼量会大幅度减少。俄罗斯指出，美国、法国、新西兰等支持建立罗斯海海洋保护区的国家的犬牙鱼产量主要来自这些国家在南极主张的专属经济区内，因此有理由怀疑这些国家可能利用建立罗斯海海洋保护区来关闭南大洋其它犬牙鱼的作业渔场，以垄断犬牙鱼生产。美国、法国、新西兰分别对此作出回应。美国指出，罗斯海提案并没有降低该海域现有的犬牙鱼总捕获量，也不会降低俄罗斯以及各成员国在该海域的总捕获量。法国表示不能接受“在南极拥有专属经济区的委员会成员国试图通过建立海洋保护区来垄断犬牙鱼生产”的这一观点。新西兰也表示无法接受俄罗斯未证实过的指控，即新西兰想要通过建立罗斯海海洋保护区来垄断犬牙鱼的生产；同时，新西兰还表示该国现有的专属经济区内没有大量犬牙鱼渔业活动，其犬牙鱼捕捞渔船是和俄罗斯渔船在同样的公海渔场内进行作业。
合法性基础薄弱
+ t# h0 y! h& ^. A3 Z! Z7 e' G合法性是集体行动获取认同的关键，国家作为理性选择者，在参与国际集体行动时，首先要确保该集体行动的合法性。乔纳森·柯普尔表示全球公域治理应同时注重有效性和合法性，换言之，利益攸关者在寻求治理权威的同时，需要满足国际社会对其提出的合法性要求。合法性指“一种规则或规则制定机构所具有的性质，它本身可以对那些规范指定的对象施加遵从的影响力，因为它们相信，这些规则或制度的制定和运行是符合正确程序中普遍接受的原则”。罗斯海海洋保护区提案的合法性涉及国际法依据、科学证据和执行操作等问题。
首先，在国际法依据方面，罗斯海海洋保护区提案未能解决两个基本问题，即设立和管理该保护区的权限问题以及“养护”与“合理利用”的关系问题。一方面，在委员会设立和管理该保护区的权限问题上，美国等国将《养护公约》和《总体框架》作为在罗斯海建立海洋保护区的国际法依据，并以2009年南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区的建立为例，来佐证委员会建立海洋保护区的法律能力。俄罗斯表示，《养护公约》并没有明确提出海洋保护区这一概念，第九条仅规定养护措施包括“为科学研究或养护为目的确定捕捞和禁捕地区、区域或次区域”，《总体框架》也没有形成对海洋保护区的定义，使得容易混淆“海洋保护区”“捕捞和禁捕地区、区域或次区域”“南极特别保护区”和“南极特别管理区”等概念。因此，委员会建立海洋保护区等活动的法律基础缺乏相应依据。
; S) B" m0 b% A% I' Q另一方面，在南极海洋生物资源“养护”与“合理利用”的关系问题上，“养护”一词带有明显的主观性，不仅具有生物学意义，还考虑到政治、经济、文化和社会等因素。《养护公约》第二条规定“养护”包含“合理利用”，即在本公约适用区内的任何捕捞及有关活动，都应根据本公约规定和相关养护原则进行。美国和新西兰认为“海洋保护区”一词本身就包含了“合理利用”，而中国代表在委员会会议中多次强调，“养护”包含“合理利用”，因此公约缔约国可以在不违背公约目标和原则的前提下，在公约区域内进行合法的渔业活动。因此，妥善处理“养护”与“合理利用”的关系是罗斯海海洋保护区提案面临的重要问题。
其次，缺乏相应的科学证据来佐证罗斯海海洋保护区提案的合法性。根据《养护公约》第九条第一款的相关规定，委员会应当确定养护需求，分析养护措施的有效性，并以现有的最佳科学证据为依据，制定、通过和修订养护措施。科学证据是罗斯海海洋保护区建立的基础，它不仅指证明捕捞种群的数量减少到一定程度的证据，还指设定海洋保护区区域大小和捕捞限额的证据。由于提案国提供的科学证据尚不完善，许多国家对此均提出不同程度的质疑。乌克兰、挪威和韩国在2013年（第三十二届）委员会会议上表达了对该海洋保护区相关区域的科学数据、范围大小、捕捞限额等问题的关切，俄罗斯在第三十三届委员会会议上表示提案部分信息已经过时，同时中国也指出，没有充分的证据证明海洋保护区所限制的捕捞活动是否或者在多大程度上影响《养护公约》的目标和原则。这些国家的意见均说明，罗斯海海洋保护区提案在提供科学证据方面还需要进行大量的补充工作。
最后，罗斯海海洋保护区在设置和管理上可以遵循的先例不多，面临诸多操作性问题。一方面，《总体框架》作为首个为建立海洋保护区提供法律约束力的正式文件，在执行措施规定方面存在较多问题。以管理手段为例，《总体框架》序言明确了南极海洋保护区的直接法律依据是《养护公约》第二条以及第九条第二款第(六)与第(七)项。其中，第(六)项确定了允许和禁止渔业活动的时间，第(七)项确定了渔业活动的区域或次区域以实现科学研究活动的目的或达成养护目标。但《总体框架》未涵盖明确的管理措施和管理计划，仅表明罗斯海海洋保护区提案一旦被批准，管理措施和管理计划将以补充附件形式确立。另一方面，委员会缺乏建立海洋保护区的依据和对南极海洋保护区作出详细规定的纲领性文件，导致各国家对建立罗斯海海洋保护区提案的各个方面存在不同意见，如海洋保护区的规模和期限、机构间的交流机制、国家在管理和科学研究方面所需承担的责任以及违约的后果、海洋保护区的审查程序以及委员会有关海洋保护区的养护措施等。
) h+ |; G  ~$ G2 l2 b! w: R

% L; d( d; Y/ ?' e文章来源：节选自《南极罗斯海海洋保护区的建立——兼论全球公域治理中的集体行动困境及其克服》，原刊于《中华海洋法学评论》2020年01期
% Y. w  i" G% |5 {/ a2 _) _作者：潘敏，同济大学政治与国际关系学院极地与海洋国际问题研究中心教授；徐理灵，伦敦大学皇家霍洛威学院地理系研究人员