【海洋观点】国土空间规划体系中的涉海详细规划编制

一、涉海详细规划框架体系的构建
（一）体系构建的基本逻辑
“管什么就批什么,批什么就编什么”是国土空间规划管理、审批、编制的治理逻辑。详细规划是项目许可核发的依据,作为国土空间规划编制体系的底层设计,应遵照管、批和编协同的原则,涉海详细规划框架体系的构建也应遵循这一基本逻辑,如在规划类型设置方面,应与自然资源部门的行政审批事项相对应;在规划衔接方面,应充分考虑海洋空间管控措施的传导与衔接。
: {3 h4 t% e$ c（二）涉海详细规划的类型设置
当前的许可审批集中在无居民海岛利用、海域使用及各类海洋保护区的开发保护方面,对应国土空间规划分区中的可利用无居民海岛、海域利用区以及各类海洋保护区。这些分区的开发与保护活动需要行政许可,大部分功能利用需要进行确权,部分保护利用和修复活动需配备一定的工程措施,因此有必要设置精度和深度方面更进一层的详细规划进行管制与引导。
除上述分区以外,还存在海洋保留区、海洋渔业资源养护区等涉海分区,以及一些已划定海洋生态红线但未设立海洋保护区的区域。这些区域的管控方式相对简单,大部分是采用禁止开发的方式,除了海洋渔业资源养护区由农业部门对其利用方式(如渔具使用)和利用时段(设置休渔期)进行管理。
（三）涉海详细规划的外部关系
涉海详细规划的外部关系主要是传导与落实国土空间总体规划和衔接各类专项规划。国土空间总体规划是涉海详细规划的上位规划,涉海详细规划应落实国土空间总体规划的海洋生态红线及其他重要控制线等强制性内容;分解和落实国土空间总体规划关于用海管理、围填海管控、海洋环境保护等约束性指标;传导国土空间总体规划确定的分区和用途管制内容,满足分区差异化用途管制要求。
详细规划与专项规划是相互衔接的,专项规划的主要内容应纳入详细规划中。由于总体规划难以面面俱到,而详细规划在范围上又局限于某一局部区域,因此各类专项规划的主要作用是实现国土空间总体规划某个专业领域的深化、细化和综合统筹。按照内容特点可以将涉海专项规划分为资源保护与利用、安全保障、要素配置3个类型,除目前已经明确需要编制的海岸带专项规划、自然保护地专项规划外,在海上交通、海上旅游、市政设施、综合防灾等方面也有必要继续深化和完善。
8 P* W$ A9 J4 H6 ~7 O+ q5 w9 j（四）涉海详细规划的内部关系
可利用无居民海岛、海域利用区及各类海洋保护区应设置详细规划。此外,陆域的滨海地区、有居民海岛地区与海洋存在广阔的交界面,从陆海统筹的角度出发,将涉海内容纳入地区详细规划中。岸段的整治、海洋生态的修复、海洋保护区基础设施的建设等的落地依赖于实施性规划的进一步指导,可结合年度实施计划、用海供应计划和具体的项目计划等,开展实施性规划的编制,有序推进详细规划的分期实施。
8 x/ M& G% y1 K" g' B- S二、涉海详细规划编制建议
（一）可利用无居民海岛规划
《中华人民共和国海岛保护法》将海岛保护规划划分为海岛保护规划、海岛保护专项规划及可利用无居民海岛保护和利用规划3类。其中,可利用无居民海岛保护和利用规划已形成包含《可利用无居民海岛保护和利用规划编制技术导则》《无居民海岛保护和利用指导意见》在内的一套相对完整的技术标准体系，建议：
1、衔接国土空间总体规划,厘清规划范围。以国土空间总体规划阶段确定的无居民海岛利用区范围为基础,制定涉海详细规划的范围,厘清与海域规划的边界。由于国土空间总体规划精度不足,无居民海岛利用区规划的具体范围应在详细规划阶段进行细化和确定,或者以公布的海岛岸线为界。可以将海岛周边海域作为研究范围纳入规划,但具体海域功能的制定应当在海域规划中加以确定。
2、以用岛“区块”划分取代“三区”划分的管控方式。进一步强化原可利用无居民海岛规划中“区块划分”的作用,增加非建设区域的区块类型,建立能覆盖整个岛陆的区块划分体系。在此基础上,制定针对各个区块的容积率、建筑密度、建筑高度等指标,实现精细化管控,以此取代“三区”划分的管制方式。
. M5 G# X2 u5 {4 r$ ~& L（二）海域利用区规划
; K6 Q5 m7 f: W( k8 p1 v* }海域利用区在范围上被原海洋功能区划所涵盖。《海域使用管理法》确立海洋功能区划为我国海域管理的一项基本制度,海洋功能区划分为全国、省级、市(地区)级和县(市)级四级编制,由国务院和省级两级审批,目前已形成了一套从编制到管理的成熟体系，建议：
1、以分期、逐片的方式开展详细规划编制。在国土空间总体规划确定的海域利用区基础上,将海域利用区划分为不同的片区,按照开发利用的时机,“成熟一片编制一片”,分期、逐片开展海域利用区的规划编制工作。由于航道对各类用海功能的分割作用较为明显,对海域利用区进行片区划分时,可以将各级航道作为分界,以保障各片区内海域功能的完整性。
( A0 P" a& N/ r" N% c2、规划内容以用海分类作为核心。原海洋功能区划的编制内容大致包括海洋发展目标制定、海域功能区划分和海岸线规划3个方面。由于海域利用区规划并不针对全域,因此海洋发展目标制定的内容可以在总体规划和专项规划层次进行。而海岸线规划内容的主体在陆域,可以将此内容纳入相应的陆域滨海地区规划中。在海域利用区规划中以用海分类为核心,并加强用海强度方面的研究。
+ a  s, s& z3 P  e- H3、延续海洋功能区划的管控思路。我国对海洋功能区划至今已进行了30余年的探索,在海洋资源管控中发挥了积极的作用,形成了较为成熟的“分区管理+用海准入”的管理方式,在实施管控方面应延续其原有的管控思路。
（三）海洋保护区规划
# g- _% l, I- l; ?0 `海洋保护区包括海洋特别保护区和海洋自然保护区,在《自然保护区条例》和《海洋特别保护区管理办法》中分别明确了上述两类保护区需要开展规划编制的要求,在《自然保护区总体规划技术规程》和《海洋特别保护区功能分区和总体规划编制技术导则》中则进一步明确了规划编制的内容和技术要求，建议：
9 J" G0 C# L( p4 p6 f0 ?已有的海洋特别保护区和海洋自然保护区规划体系相对完整,拥有较为完善的法规保障体系,管理严格。在海洋保护区规划中可以延续此前的规划编制技术和管理体制。
5 j7 g0 ]3 q* p目前的国土空间总体规划中大都是落实已成立的各类海洋保护区边界,海洋保护区规划应在国土空间总体规划划定的范围内开展。如有新设立海洋保护区或既有海洋保护区范围发生调整的情况,则应及时对国土空间总体规划进行修编。

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! V, L  S0 V- E* B文章来源：《国土空间规划体系中的涉海详细规划编制研究》，原刊于《规划师》2020年第20期。
" d' x" S4 R0 F6 C作者：叶果，系青岛市城市规划设计研究院高级工程师；李欣，青岛市城市规划设计研究院工程师；王天青，青岛市城市规划设计研究院研究员。
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