【海洋观点】国土空间规划海洋分区分类管理建议

2019年5月正式印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》标志着我国开始全面推动国土空间规划体系的建设。按照陆海统筹的原则，建立统一、科学、合理和实用的国土空间分区分类体系，将成为我国国土空间规划编制和自然资源统一管理的基础，对整个规划体系具有重要的支撑作用，对规划的编制、实施与管控也将产生深远的影响。
2 I, O' E( L" N( W- g海洋是国土空间中重要而独特的区域。一方面，海洋空间具有流动性和立体性的特点，动态变化强，且相较于陆域而言，海域边界不明确，区域异质性不显著，因此海洋的空间规划分区和用途分类在空间尺度、类型、管控要求等方面与陆域有较大差异。另一方面，基于海陆之间空间互联、资源互补、生态互通的特征，国土空间规划必须立足“陆海一盘棋”基本理念与“陆海一体化”基本规律。因此，在统一的国土空间规划体系下，用海分区需思考陆海统筹、生态文明建设、海洋高质量发展等方面的要求，也需考虑海洋的独立性与特殊性，且海洋空间利用相较于陆地而言具有更大的兼容性。
2020年自然资源部相继印发了《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》(以下简称《市级指南》)和《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》(以下简称《用地用海分类指南》)。各级各类技术指南的出台，为统一自然资源管理、统一国土空间规划编制要求提供了重要指引。但试行的技术指南在实践应用中仍有进一步修订完善的空间。
海洋空间是国土空间的重要组成部分，海洋分区分类应遵循陆海统筹、生态优先、因地制宜和刚弹结合等原则。结合当前分区分类实践中存在的问题，对国土空间规划编制过程中海洋的功能分区与用途分类提出以下建议。
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( [% ^1 P- Y9 G: a, K4 o! A一、基于实践，细化明确各分区分类的定义
  Q; N: o/ ~$ A3 O8 F建议根据实践反馈，细化明确预留用海区的作用、定义与内涵，以便规划编制者有依据可循。可将《市级指南》的海洋预留区调整为留白用海区，或者在海洋预留区外增加一个留白用海区，并将其定义为“暂未明确规划用途，或规划期内不开发或在特定条件下允许开发的海域”，以应对海洋空间未来发展的不确定性。同时，对工矿通信用海区、特殊用海区等其他功能分区和用途分类的定义进行统一。
; h0 z& C6 N. |+ W& v1 }二、加强衔接，优化海洋分区分类体系
加强海洋功能分区与用途分类的衔接对开展规划编制与管控具有重要意义。建议明确《用地用海分类指南》的用途分类是否覆盖全海域，即非利用海域是否划分用途分类。若覆盖，可在《用地用海分类指南》中增加生态保护海域、生态控制海域和留白海域，以实现用途分类与功能分区的无缝衔接。此外，进一步衔接海洋功能分区和用途分类，如明确《市级指南》中海洋预留区与《用地用海分类指南》中其他海域的对应关系。
6 A6 l  d4 F7 G4 P三、因地制宜，科学划分海域海岛空间
考虑到海岛兼具陆地与海洋属性的特殊性，建议《市级指南》与《用地用海分类指南》将各分区分类定义中的海岛要素去掉，或对海岛的特殊使用进行说明，明确对海岛与海域进行统一分类是出于保护空间整体性的需求，但在实际应用过程中各海岛应根据自身情况进行合理的功能定位，并执行海岛相关管理规定。建议对海岛进行“清单式”管理，重点关注海岛的保护，并进行适度、有序地开发。
* j5 r! d7 @# {: Y四、陆海协调，细化调整湿地分类
  O; k0 X  M% W, v) n( Y( H! O: ~在自然属性的基础上，从用途分类角度出发，优化调整《用地用海分类指南》中湿地的分类，使湿地的定义与其他用地用海类型的定义一致。沿海滩涂的现有定义可增加“不包括规划期内有开发需求的滩涂”或改为“规划期内保持现状的滩涂”。同时，沿海滩涂的定义中建议不包含海岛的滩涂，以便规划工作的开展。
五、统筹考虑，明确海洋空间用途管控要求
, [) ~% G/ C8 z% V功能分区和用途分类的最终目的是为了实现空间的有效管控。建议在开展海洋分区分类划分时，同步明确海洋功能分区和用途分类的管控要求，以实现管控要求与分区分类的衔接。在制定用海分区分类用途管制要求时，应统筹考虑陆海自然属性和特征的差异。同时，在《用地用海分类指南》中，建议考虑用海方式因素，将用海方式整合进用途分类中，优化用海审批依据。

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文章来源：《国土空间规划海洋分区分类体系研究》，原刊于《规划师》2021年第8期。
1 o+ o- r4 |7 Z% Y0 [" X2 q2 o作者：林静柔，系国家海洋局南海规划与环境研究院工程师；陈蕾，系国家海洋局南海规划与环境研究院副总工程师、正高级工程师；李锋，系国家海洋局南海规划与环境研究院助理工程师；张晓浩，系国家海洋局南海规划与环境研究院海洋空间规划室副主任、高级工程师。