曹洪军等： 建设渤海海洋生态安全屏障的政策建议

建设渤海海洋生态安全屏障是进行渤海环境治理、实现渤海生态保护的重要途径,是协调渤海海洋生态系统平衡与海洋生态可持续发展需求关系的重要方案。构建渤海海洋生态安全屏障不仅需要大量人力、财力、物力投入,还需要完善的政策措施作为制度保障。从生态安全视角出发,以海洋生态安全为根本,坚持以绿色为基调的生态文明思想,以“海洋命运共同体”理念为指导,结合分析渤海海洋生态安全威胁、海洋生态安全治理问题,其主要政策措施包括以下五个方面。

1 v; z1 \9 @# G" e8 F( v4 _$ Y一、以建立“渤海海长制”为龙头，实现管理体制机制创新
1 c( n& V3 q4 h  _当前渤海海洋生态安全治理存在着主体权责配置、政策执行,以及整合机制等方面的问题,在明确构建渤海海洋生态安全屏障的共同目标的前提下,进行管理体制机制创新:一是细分主体权责配置,通过细化政府职权结构体系,明确各地方政府、各涉海管理部门权责,将日常运转、信息沟通、绩效考核等具体工作细分至各级相关部门,规避工作交叉、权责不明等问题,实现涉海管理部门分类管理、分级管理,推动整体管理格局合理化、完善化发展;二是设置跨区域综合管理部门,针对渤海海洋分布整体性、跨行政区域治理难度大的实际情况,参考生态环境部、省级生态环境管理部门职责,打破行政区域壁垒,设置渤海跨区域综合管理部门,为渤海海洋生态安全屏障设计总体方针、构建目标、综合布局、战略规划,以及政策安排,发挥指导、管理、监督作用;三是建立考核与评估反馈机制,更新现有的政绩考核制度,实施海洋生态安全管理责任考核标准以及相关责任长期追究制度,进一步强调海洋生态安全重要性;四是实施动态管理,根据相关政策措施现实进展,及时发现、分析、处理并解决原有规划与现实问题之间的矛盾,积极实现渤海海洋生态安全屏障的构建。
为此,我们建议设立“渤海海长制”,衔接“湾长制”与“河长制”,建立专门议事机制和协调运行机制,协调解决渤海海洋生态安全重大问题。“渤海海长制”是治理思路、管理制度、实践举措等方面的多重创新,它的提出并不是凭空设想,“湾长制”“河长制”的实践为“海长制”提供制度、运行、技术等方面的经验借鉴,创造基本的可行性基础。在制度方面,管理单位的构建以海洋自然属性(流域空间)为基础,以空间均衡、系统治理为指导思想,拓展制度空间;强调行动主体与管理过程的一体化,既包含政府、职能部门、企业、社会公民等行为主体的整合,也有战略、政策、执行、监督等环节的整合,保障制度功能;借鉴河长制构建动态反应能力体系经验,建设综合管理信息平台,实施动态监管,扩大制度的信息容量;强化党政主要负责领导的责任制,落实制度责任。在运行方面,借鉴河长制的发现、反应、督查及责任四类机制;参考《河长制湖长制管理信息系统建设指导意见》,借鉴动态检测、实时监控,以及网格化信息管理经验,保障海长制实施的技术基础。“渤海海长制”具体设想如下:
  l& g& Q" T  E8 H5 o# R7 @! w% t1 n一是设立四级海长制体系。“海长制”主要依托以“领导小组”为代表的组织权威,上设海长,下设湾长,其本质为权威依托型治理模式。海长即领导小组组长由国务院分管领导担任,下设海长办公室主任,由国务院相关部门领导担任,是渤海海洋生态环境治理的第一责任人,对渤海环境质量和生态保护与修复负总责。三省一市行政长官担任区域负责人(湾长),具体将渤海参照地理位置、洋流运动等因素划分为辽东湾、渤海湾(河北段)、渤海湾(天津段)、莱州湾四个区域,分别由辽宁、河北、天津、山东等四个省级单位行政官员担任湾长。海长依据行政层级将任务责任分解到湾长,湾长将重点海湾及近岸海域治理责任分解落实到沿海各县区市乡镇,以海洋生态环境监管的核心职责,推动海长制工作定标定向,督促各级政府履职尽职。以此将地方省、地市、区县主要负责人推至海域治理责任的最前端,明确责任,刚性履职。具体来看,海洋污染按照污染物来源可分为非陆源污染和陆源污染,鉴于非陆源污染的复杂性、多元性,由各湾长负责本辖区内非陆源污染治理,为保证污染治理有效实施,非陆源污染部分治理责任继续下放至沿海各地市、区县、乡镇,形成渤海海长、四湾湾长、地市区县乡镇三级湾长的四级海长制度;结合已实施的河长制、湖长制,使注入渤海的每条河流、每个湖泊都有人负责;地市、区县、乡镇级湾长重点对辖区内滨海企业的排污到海情况进行监管,确保达标排放;加强海洋牧场的科学规划布局和生态安全监督监察,保障渤海生态安全。
二是建立科学运行规则和运行机制。第一,注重根源与疏通环节。海洋生态环境问题体现在海里,根源却在陆上,不能“头疼医头,脚疼医脚”。通过海长制的建立,充分发挥海洋生态环境保护的倒逼作用,“治海先治河,治河先治陆”,充分利用“打通陆地和海洋的机制体制优势”打通流域和海域的生态环境治理边界,促进海长制、湾长制与河长制的深入融合,构建广泛的海洋生态环境保护统一战线,形成系统治海大格局。
三是建立顶层设计与长效机制。建立国家与三省一市的渤海海洋生态安全协作平台,坚持以突出的生态环境问题为导向,以环境治理理论为指导,开展全面推进海长制工作的顶层设计,制定出台建立实施海长制的指导意见、工作方案,宏观上指导海长制工作体系、制度体系、标准体系建设。同时将“问责制”“督办制”灵活运用于保护渤海生态保护实践,指导各湾长及各沿海城市构建完善陆海统筹的责任分工和协调机制,形成“陆域+海域”的协同治理体系。
四是运用制度治海,加强政绩考核。“海长制”明确强化地方政府领导的责任考核,形成能够激发地方党政领导开展协作治理动力的倒逼机制。建立考核督查制度,实施分级考核制度,考核结果纳入政绩考核评价体系。在绩效考核的激励下激发地方官员治理渤海海洋环境的积极性。建议在环渤海三省一市试行绿色GDP考核。中央层面要完善相关法律法规,督促地方政府根据当地的实际情况,因地制宜开展渤海海洋环境的污染治理,在制定本地区的渤海海洋环境污染治理方案时要符合中央的政策方向,改变传统的以“经济效益”为主的政绩观,将绿色GDP理念贯彻到地方政府各部门,实行绿色GDP考核以代替传统GDP考核。同时,建立严格的问责机制,以问责倒逼行动推广建立渤海生态受损终身追责制度。各级“湾长”对本辖区内海域水环境质量负责。对目标任务完成不好的“湾长”实行坚决问责,对该地区新建项目实行“区域限批”。
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二 、建设智慧渤海信息系统，实现渤海海洋生态安全信息共享
海洋生态安全信息包含各类海洋生态安全调查、监测数据以及法律、规划、行动、人事等方面的相关信息,海洋环境治理以及海洋生态系统保护均以海洋生态安全信息为参考。目前,海洋管理部门、涉海管理部门、海洋信息公开层面存在信息交流不畅现象,无法形成统一高效的环境治理和生态修复协调机制,影响相关决策的准确性。建立实时、准确、系统、高效的信息平台是海洋生态安全屏障的重要任务之一。一方面,建立渤海海洋生态安全信息数据库,实时更新最新获取的监测信息与相关反馈信息,为涉海管理部门分析、解决海洋生态安全问题提供信息基础;另一方面,建立健全海洋生态安全信息共享机制,保证信息传递的有效性、及时性和准确性,搭建渤海区域三省一市、各涉海管理部门之间的信息沟通桥梁,深化跨部门、跨层级、跨区域的交流、协调与合作,缓解海洋生态安全信息不对称现象,提升渤海海洋生态安全问题的信息沟通效率。
9 ^( w2 W3 ~0 f' i! D# m8 |建立海洋环境信息平台主要包含两方面内容:一是建立海洋生态安全信息数据库。确定信息采集标准、完善信息监测点、强化信息技术利用,统一海洋生态安全信息获取频率、整理流程及公布形式,对多渠道、多领域、多层次的海洋生态安全信息进行处理、整合、存储,加强各行政区域安全评估、安全预警、应急决策、环境治理、生态保护、生态修复方面的信息化管理。二是建设海洋生态安全信息共享机制。通过搭建行政信息沟通协作平台、参与构建信息平台等途径,借由海洋生态安全信息数据库,为渤海区域各行政区域、各涉海管理部门以及数据获取、分析、决策等相关部门,提供调查、规划、监测、治理、保护等渤海海洋生态安全信息资源的公开与共享,提供海洋重大事件信息监测预警、紧急事件处理等功能。
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三、建立协调联动平台，推进环渤海地区的协商共治机制
, e7 s# i- D0 ?1 |渤海海洋环境治理的责任主体不仅包括各级政府、各职能部门,还包括相关企业、社会组织和社会公众,多元责任主体间存在着利益博弈,渤海海洋生态安全屏障的构建进程需要着重建立协调联动平台,推进环渤海地区的协商共治机制。
: P2 j! a7 x$ _3 D. k: s一是突破行政区域限制,建立区际联动和跨域协同机制。海洋具有整体性,构建海洋生态安全屏障必须突破行政区划制约,通过建立区域协调机构,例如建立渤海海洋生态安全委员会,协调中央和地方的海洋生态安全工作,上下联动、区域协同以达到多维度、深层次的合作。渤海区域三省一市以保障海洋生态安全和海洋经济持续发展共识为前提,接受中央统一部署安排,做好不同行政区域之间相关标准、规划的衔接工作,共同负责渤海海洋生态安全问题。
二是深化部门合作程度,建立涉海管理部门协作机制。海洋生态安全工作需要海洋、生态、环境、科技、农业等多个涉海管理部门共同参与,以各行政区域生态环境部门作为统筹协调部门,强化生态环境部门“负责重大生态环境问题的统筹协调和监督管理”及“指导协调和监督生态保护修复工作”职能,推进各涉海管理部门协调合作,推进跨部门协同机制建设。
$ N. m/ g1 _  i8 X, t4 S三是完善政府、企业、社会组织,以及公众多方参与协同体系。为多元责任主体参与海洋生态安全屏障的重大公共决策创造条件,参考反馈意见及时对政策进行修正,提升多元主体参与积极性;落实企业环境保护责任,加强政府引导,提升涉海企业参与海洋环境保护工作的主动性;严格环境监管执法,追究破坏海洋生态安全主体的法律责任;加强海洋生态安全宣传教育工作,提升公众的海洋生态安全意识。

四、发挥市场配置海洋资源主导作用，实现海洋资源配置运行机制创新
在构建渤海海洋生态安全屏障的过程中,既需要关注政府宏观调控功能,从政府层面加强对海洋生态安全的规范引导与政策扶持,还需要通过政府引导,创新市场运行机制,充分发挥市场机制优化配置海洋资源主导作用,调动企业、社会组织、公众主动维护渤海海洋生态安全的积极性,实现海洋资源配置运行机制创新。一是完善海洋生态补偿制度。完善现行海洋生态补偿法律法规,研究海洋生态补偿整体框架,进一步细化和丰富渤海区域海洋生态补偿制度,明确补偿原则、补偿模式及补偿程序,提出可行的操作细则和技术指南,强化海洋生态补偿资金能力,健全海洋生态补偿评价体系。例如休渔生态补偿、养殖生态环境修复补助、涉海工程生态保护补偿、渔业资源损害赔偿等海洋环境损害赔偿机制。二是创新市场配置海洋生态资源机制。调整当前的市场配置资源制度,明确企业与第三方治污企业的权责范围、公开企业排污治污信息、提高第三方治污企业准入标准,以提高环境污染第三方治理为重要目标,实现市场作为海洋环境治理主体的资源基础配置作用,推动海洋经济高质量可持续发展。三是努力发展绿色金融,实现海洋经济绿色转型。绿色金融以生态环境保护、经济可持续发展为根本,从制度、产品、技术,以及业务层面,经由逐步完善绿色金融法律法规体系、强化绿色信息共享机制、规范行业行为等政策保障机制,强化绿色金融产品创新、新兴科技创新,加大绿色金融向海洋经济的倾斜力度,打造绿色金融与海洋绿色产业链对接平台,通过推进绿色金融与海洋经济深度融合发展等途径,推进绿色金融创新与发展,促使企业向低能耗、低污染转型,实现绿色升级,满足海洋经济绿色可持续发展需求,为构建渤海海洋生态安全屏障奠定坚实基础。
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五、以供给侧结构改革为动力，实现渤海海洋产业健康可持续发展
/ _. H' J7 f0 |渤海区域海洋产业链条较短、集聚发展程度较低,海洋产业整体发展水平不高,海洋产业发展不均衡、海洋产业结构不合理问题依旧存在。在这种境况下,需求管理调控手段的发挥空间狭窄,为解决渤海海洋产业问题,必须通过供给侧结构改革,调整渤海海洋产业结构,推动海洋产业结构优化升级,从降低无效和低端供给、提高有效和中高端供给两方面着手,实现渤海海洋产业的健康可持续发展。
去产能优化海洋产业结构,降低渤海海洋产业无效和低端供给,创造区域协调发展格局。在政府层面,以区域资源和空间基础为前提,分析区域发展优势,合理配置海洋资源,协调海洋产业布局,化解产能过剩问题,创造差异化发展环境,凸显区域海洋特色发展优势,解决区域海洋经济发展同质化问题,营造协调发展格局。在涉海企业层面,分析市场发展情形,把握政策动向,寻找差异化发展机遇,树立自身竞争优势。积极参与“一带一路”建设,将我们的渔业养殖、捕捞等传统优势技术更多地输出去,寻求更大的发展空间。
6 A/ i; K+ d2 i8 C. f0 ?& `# j培养海洋产业新模式、新业态、新产业,增加渤海海洋产业有效和中高端供给,增加海洋经济新旧动能转换的发力点。一是推进海洋技术创新,整合海洋创新科技资源,提高绿色海洋产品供给,实现传统海洋产业的绿色化发展转型;二是通过管理、技术、市场等多维度创新,促进要素自由流动,调整优化要素投入,发挥技术、管理、人才、资金等要素的集聚效应,引导海洋产业的集聚发展;三是重视海洋产业自主创新能力,促进科技创新的融合协调发展,提升海洋产品层次和附加值,延伸海洋产业链,增强海洋产业综合竞争力;四是以地方产业发展为基础,对海洋高端装备制造业、海洋生物医药业、海水利用业等拥有较大发展潜力的海洋新兴产业,给予相应政策支持,塑造海洋产业发展新动能。



文章来源：节选自《渤海海洋生态安全屏障构建问题研究》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021年第1期

5 k( w) w0 g& a' ]3 `作者：曹洪军，中国海洋大学管理学院教授；谢云飞，中国海洋大学管理学院硕士