朱翠萍等：南极治理制度化发展趋势

较之历史上承载着彰显硬实力功能且热战频发的欧亚大陆、太平洋和大西洋，建制和改制是国家在南极彰显软实力的重要途径。
一、框定行为限度：协调制度合作的最低和最高目标。
6 t5 H2 L( [. e) K+ ?机制的生命周期由南极的客观属性决定，而不单由机制成员的利益决定。地理环境脆弱信号表明，对于一项因循地理个性建立的国际制度而言，其存续周期往往超越成员国的阶段性利益诉求。各国南极合作的最低目标是确保南极作为博弈平台不被安全困境摧毁，最高目标是保障参与方获得包括物质和声望在内的相对收益。最低目标是最高目标的前提，《马德里议定书》最能体现制度合作的最低目标，“科学与和平的南极大陆”是南极条约体系构建的目标，“科学与和平”要求国家对资源开发和政治博弈的去激进化。《南极海豹保护公约》《南极海洋生物资源养护公约》所涉及的“保护”和“养护”一词也包括合理使用，与南极旅游者经营协会（下文简称IAATO）的自律经营一道体现各国参与南极活动的最高目标，国家依靠隐蔽的制度套利（institutional arbitrage）获取收益和美誉。南极条约体系在海豹、磷虾和矿产资源等方面的约束，使合作机制朝着非市场化方向矫正，避免商业恶性竞争。
在框定限度后还产生了目标折中效应。南极条约体系承担从传统国际法主权声索到“条约内主权”（treaty sovereignty）拓展转变的功能。《南极条约》生效后，“主权”在三种意义层面被巩固：其一，借由媒体、学术界和政治明星反复重申“主权”；其二，通过科考站、基础设施投资和地方命名等方式，将法律和行政架构延伸到“南极领土”上；其三，构建碎片化的“管辖”事实并象征性地巩固。科学成果成为政治资本隐喻，科研人员成为南极“二轨外交”代表，制度内双边或多边互动被视为行使“共享主权”（shared sovereignty）。
二、信息共享与制度互动：兼顾参与国适应性和行为趋同。
适应性与行为趋同的区别在于前者是国家之于制度，后者是国家之于他国。就适应性而言，信息共享促进成员国官方及民间普及南极科学常识及生态文化，与制度产生价值共鸣；制度水平互动帮助参与国平衡自身在不同国际组织和机制中的立场，缓解多重身份困惑，进而减少制度间龃龉。就行为趋同而言，信息共享有益于参与国知晓与谁在参与博弈，对方可能的行动，以及结果与支付的联系；制度垂直互动促进国内立法捆绑，提高国家履行的一致性，减少行动冲突。
其一，南极条约体系能够提供公正的沟通平台以减小国家间信息不对称。《南极条约》秘书处的主要任务是组织南极条约协商会议和环境保护委员会会议的召开，促进《南极条约》和《马德里议定书》缔结各方的信息交流，收集、储存、归档和使用南极条约协商国会议（ATCM）的文件，公布各国主管部门官方链接，提供并传播南极活动规范。南极海洋生物资源养护委员会（CAMLR委员会）规范了捕获鱼类数量和渔船工作量、勘探性渔业，以及各类渔具精细捕捞等7项日度和月度数据报告制度。在2019年接连颁布对渔业资源新增开发、探索性渔业活动、参与磷虾捕获意向三项通告制度，提高南极活动的信息透明度。
( E; m! z2 z4 }" [+ e( R其二，南极治理需要国际制度间的水平互动。制度越完善，参与国对制度的路径依赖越强，颠覆合作的制度成本越高。就制度嵌套（institutional nesting）而言，《南极条约》是致力于结构性安排的总制度，分制度则列有明确文字重申《南极条约》原则，维护《南极条约》的“宪法”地位，并负责弥补原则之下的操作细则缺位。就制度重叠而言，南极条约体系在海洋资源开发方面与《联合国海洋法公约》的冲突尚且得以搁置，与IAATO在平衡商业和社会效益上则须进一步磨合。《南极条约》秘书处虽划定了历史遗址和纪念物（HSM），但协会及南极条约体系未对商业性质的观光旅游、探险和科学考察作明确的划分，致使各旅游机构的经营范围模糊，缺少必要的许可证准入措施。后续仍需增强南极条约体系的权威覆盖能力。
其三，南极治理需要参与国完善国内制度，以实现制度垂直互动。各国设置专职管理部门对接南极事务，将国际法的履行落实到国内层面。最具代表性的是阿根廷将南极事务管理权限从国防部移交至外交部，并下设南极理事会（DNA）和南极研究所（IAA），大力加强科研人才梯队建设，颁布《南极活动参与者生活规范》，将布宜诺斯艾利斯打造为各国共商合作平台。澳大利亚海事安全局（AMSA）和南极司（AAD）共同制定了《澳大利亚南极海洋污染应急计划》，明确了澳政府对其南极“领地”、次南极地区和南大洋污染事件的责任，扶持南极科学委员会、“绿色和平”等民间组织，弱化南极活动政治意图的同时，增强科研和环保国际合作专业性。中国也已先后出台《南极考察活动行政许可管理规定》《中国南极内陆站建设项目管理办法》《南极活动环境保护管理规定》等。全国人民代表大会环境与资源保护委员会于2019年开始牵头起草中国首部南极立法《南极活动与环境保护法》，将与正在商议的《海洋基本法》，共同改变上位法依据缺失的现状。
三、成员多层次准入：平衡代表性与履约能力。
: b0 l, d" |  r) l4 |+ O成员准入关涉国际制度合作的权力分配和战略互动激励问题，解决治理赤字和民主赤字的内在矛盾。考虑到既要预防公地悲剧发生，又能避免再安全化风险，制度合作成员的有限性并非指参与方越少越好，而是应当平衡成员均质化和适度原则，激励各国培养科学能力，赋予不同国家符合其能力、需求和意愿的南极治理权限。《南极条约》的参与国已增至54个，其中协商国29个、非协商国25个，《南极海洋生物资源养护公约》（下文简称CAMLR公约）则由26个正式成员国和10个加入国组成。参与国无论从发展水平还是地理位置上看，都呈现均质化趋势，特别是在《联合国海洋法公约》和《马德里议定书》两个协议签订后，出现参与国增补的小高潮。这些国家已一定程度上在南极拥有包括商业收益和话语份额在内的不同利益并互为掣肘。国际机制的执行要依托赢家联盟来实现，小集团比大集团更容易组织集体行动。参与者过多，会引致“竞争均衡（competing equilibria）”，增加制度的不确定性。一个令人深思的观点是，在回应《南极条约》“非民主”质疑和反驳“人类共同继承遗产”提议时，曾有澳大利亚和英国等原主权声索国指出，1982年前的《南极条约》协商国已具有成员异质性，加之协商一致原则，可发挥有效的内部钳制作用，使决策过程之外的任何国家都不会处于不利地位。此番论说在当时虽显得避重就轻但不无道理，如今参与成员扩大，将更有希望避免“民主赤字”。与此同时，非协商国被授予正式且合法的边缘化地位，尽管这些国家仅有列席权而无决策权，但仍旧定义着全球南极治理体系的外围和边界。
就南极治理七大主题而言，其一，在和平利用与检查方面，成员的充分代表性能防范议事被个别国家利益绑架或舆论操纵，能力较弱或秉持异议的小国是合理的消极性存在，确保原则有效落实。其二，作为试错过程的科研、生物和矿产勘探等议题颇为考验一国后勤保障能力，南极洲许多动植物和微生物物种具备可用于生物技术发展的独特潜力，从生物资源探索到高附加值产品制成，要求国家拥有技术研发和市场转化能力。其三，就旅游和非政府活动而言，CAMLR委员会总部所在国澳大利亚、《南极条约》秘书处所在国阿根廷，以及新西兰、智利和南非都是南极的枢纽和平台。协商国和非协商国交叉合作条件便利，澳大利亚和瑞士、马来西亚和乌克兰、美国和智利都在筹划合作。其四，就气候变化和环境保护而言，分为积极治理和消极保护。消极保护倡导以最小程度影响南极自然生态，积极治理则意味着在掌握详实信息后采取建设性保护措施。从消极保护看，越少国家进入南极，对南极生态环境越有利。从积极治理看，科研水平越先进、自制觉悟越高的国家进入南极，对生态治理效能越有利。
1 O8 ]2 J  U7 @. u四、设置程序屏障：统筹消极保护和积极治理。
应对自然资源和国家能力的双重稀缺性，一直是南极治理中的难题之一。国家通过建构荒野价值指明南极生态保护和环境治理改进方向，然自在而非自为的荒野与自为而非自在的荒野价值之间固有的悖论是：人类的学术介入是赋予南极荒野价值的必要步骤，这使纯粹的荒野与荒野价值无法并存。统筹消极保护和积极治理有益于解悖。
! i2 J, M8 j4 W其一，以消极保护措施落实矿产资源冻结条款。南极条约体系对主权声索的约束和矿产活动的禁止，客观上帮助各国减少了安保和后勤投入。制度合作不仅可以因沟通渠道优化减少已发生交易的成本，还可以通过提高提案、商议和表决的程序复杂度阻遏交易，减少参与国支付。如果国家理性地感知到支付某项高额交易不划算，进而放弃交易，也可达到降本目的。《议定书》第25条第5款规定，到2048年，该议定书的修改或修正只能经《南极条约》所有协商国的一致同意才能生效。针对最具特殊性的矿产资源冻结条款，《议定书》则规定，除非各国商定并通过一个能够有效规制矿产资源活动的制度并使之生效，禁止矿产资源相关活动的条款仍然有效。可见，矿产资源冻结条款具有不受2048年协商调整时限干扰的执行刚性，2048年之后有关矿产资源保护、勘探或开发的议程必须“先立后破”。
2 ^- s+ c% b! D3 k' x! L其二，以积极治理协调海洋资源的开发与养护。一方面，利用程序正义提高制度之于国家行为的阻力。南极条约体系采取了严格的环境评估措施。CCAMLR缔约国南极行动的前提是必须事先完成初始环境评估和综合环境评估，以确保对当地只造成微小且短暂的影响。除了相关调查所耗费时间，在评价草案形成后，需要公开并向各缔约国传阅并征集意见，周期不得低于90天，最终的综合环境评价，则需在赴《南极条约》地区活动开始前60天完成。南极环境保护评估机制运行的长周期起到两个作用：其一，确保调查和沟通的审慎，使程序和决策符合条约义务，减弱对南极的负面影响，也即实现南极治理最低目标；其二，约束国家获取最高目标的路径，警惕他国借冒进的南极行动转移国内矛盾，或将大国间域外战略竞争引至南极，以免任何国家盲动。另一方面，提高议题密度，帮助国家积累治理知识经验，缓和国家间价值观互斥，减少机会主义行为，并在议题迭代中保持合作信念。CAMLR委员会10个合规制度均在2014年至2019年颁布，各类船只的审查和流动管理制度多达6项，特定生物专项保护措施已涵盖磷虾、洋枪鱼、陆龟和海鲈等19种，所有捕鱼船只必须载有一名独立科学观察者提供咨询和收集数据。委员会的生态系统监测计划旨在检测和记录公约区内海洋生态系统关键组成部分的重大变化，区分商业物种收获引起的变化和环境因素变动引起的变化，将因果机制追溯纳入议程。
  
文章来源：节选自《南极治理：地缘政治博弈与国际制度合作》，原刊于《太平洋学报》2021年第12期
作者：朱翠萍，云南财经大学印度洋地区研究中心教授；吕嘉欣，云南财经大学印度洋地区研究中心硕士