自1985年成为协商国以来，中国正式参与南极治理已有36年。乘综合国力快速增长之势，中国的南极参与从无到有、由小到大。中国参与南极治理可分为三个阶段：一是从1985至2004年，为学习南极治理规则阶段。在这一阶段，中国加入南极条约体系内的各大条约和公约，参与南极治理以学习南极治理规则为主。第二阶段从2005年至2012年，为中国利用南极规则阶段，具体表现为积极申请南极特别管理区（Antarctic Specially Managment Areas,ASMAs）和特别保护区（Antarctic Specially Protected Areas,ASPAs）。第三阶段为2013年至今，中国参与南极治理的关注点从设立保护区扩散到其他南极事务，更积极主动地参与南极治理。
7 W7 I& z( x# D# I4 ]+ ^/ Q当前，南极治理进入新一轮规则竞争。在学习规则、利用规则之后，积极参与南极制度建设成为中国新时代南极治理的重心。作为南极治理中实力增长最快的国家，中国参与南极治理得到各方广泛关注。协商会议是南极治理中最重要的政治舞台。如前所述，从20世纪90年代以来，协商会议的组织结构与运作发生了显著变化，中国应就协商会议机制的变化与趋势做出政策与实践上的双重调整。
, ?3 c, }( x. j& p g: Z第一，加强南极治理的议程设置与规则制定能力，提升工作文件的数量和质量。在南极治理中，工作文件是议程设置与规则制定的起点。我国的工作文件的数量与质量亟需提升。至今为止，中国共提交38份工作文件，数量上远落后于英美等国。从2005年开始，我国在协商会议上提交的工作文件数量增多。不过，我国提交的文件对南极条约体系的运行、南极规则的变动、南极旅游及生物资源利用等热点议题关注不足。在这些议题上，协商国正进入新一轮的规则竞争，尤其是近年来协商会议“议事规则”频繁修订与更新，目前已深入到工作组、工作组主席、闭会期间协商等具体事宜。此外，对于南极旅游、生物勘探、非法捕捞等焦点议题，协商国至今尚未推出专门机制，而我国在这些领域的参与度严重缺位。尤其是南极旅游，我国现已成为南极旅游第二大游客来源国，但是无论是国家层次还是企业层次，我国在南极旅游治理中的话语权相当弱。在制作工作文件过程中，我国应积极将“人类命运共同体理念”嵌入到南极具体的规则之中。目前，“人类命运共同体”理念已产生较大影响，并多次载入联合国相关决议中。我国参与南极治理，在维护南极的和平与安全基础上，应以各国的共同利益为考量，提供中国方案，推动南极人类命运共同体的建设。
7 S* s/ G. x$ s* b第二，培养综合性的人才队伍，加大参与工作组和会间联络组的力度。在当前的南极协商会议机制中，工作组已经成为协商会议上协商国讨论实质性议题的重要平台，会间联络组则是闭会期间的讨论平台。既有南极治理实践表明，就特定议题主持会间联络组或者参与其间讨论，形成的意见将会提交至协商会议，经协商国批准后成为措施或决议。在会间联络组进行讨论，不仅易形成对本国有利的意见，而且提案通过的概率会大大增加。然而，无论是工作组还是会间联络组，我国的参与程度不足，由我国牵头主持的会间联络组较少。5 v" l2 z4 q% r- i4 T: D
近年来，我国将较多精力放在环境保护等大议题上，对中小议题关注不足，我国应适当地将目光投向南极治理中的中小问题。事实上，参与大议题有相当的难度，因为大议题可能触动更多国家在南极事务中的根本利益，殊难解决，亦加剧各国对中国的戒心与疑虑。反过来，若在中小议题上发挥更多作用，则能逐渐累积更多的南极治理经验。值得注意的是，这些中小议题大多由会间联络组处理与讨论，这也是当前协商会议的趋势，即越来越多的议题交由各类会间联络组讨论并拿出建议草案。构建人类命运共同体、推动国际治理体系变革，为国际社会提供更多的中国智慧、贡献更多的中国力量，需要培养一大批既熟悉中国国情、又熟悉国际规则的综合型复合型国际治理人才。我国应关注协商会议的闭会期间，培养一支综合的人才队伍，包括科研人才和外交人才，派遣专家参与各类会间联络组的讨论，以提升我国南极参与中的舆论宣传能力、统筹协调能力。
( ?+ E0 m0 Q$ U/ h( H第三，加强南极国际合作，积极参与南极治理中除协商会议之外的各类组织。协商会议机制是南极治理中的核心决策机制，是南极治理中的政治舞台、外交舞台，南极治理原则与规则在此创立。但反过来看，这一定位也使得其更多关注的是大问题与焦点问题，而无法处理科研合作与后勤保障等日常管理事宜。在某种程度上来说，南极治理的日常管理议题是由南极科学研究委员会、南极海洋生物资源养护委员会、国家南极局局长理事会以及国际南极旅游经营者协会等机构来完成。
# h* K( l ?. H7 s+ q; k就这些机构而言，我国存在代表性不足的情况。具体而言，在南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）中，我国官员担任科学委员会的高级副主席和一个工作组的联合召集人之一（与美国联合）；国家南极局局长理事会执行委员会和南极科学委员会中我国官员曾出任副主席，任期结束后已卸任，当前无中国官员任高级职位；在南极科学研究委员会中，我国官员出任工作层面中的常务委员会（Standing Committees）中的南极地理信息常务委员会（Standing Committee on Antarctic Geographic Information）组长；环境保护委员会尚无中国官员任职。我国在关注协商会议的同时，也需要加强对这些日常管理机构的学习与参与，培养更多能够在南极各个机构中竞争中级、高级职位的专业技术和管理人才，不断累积经验，以使我国真正全方位参与南极治理。4 n' }/ L" b* ^! \! @
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文章来源：节选自《南极条约协商会议的组织结构与运作变迁》，原刊于《太平洋学报》2021年第12期0 R# J, T( b$ K3 G+ c3 [8 N4 i
作者：王婉潞，南京大学国际关系学院助理研究员、南京大学亚太发展研究中心研究员；潘敏，同济大学政治与国际关系学院极地与海洋国际问题研究中心副主任、教授 |
