【海洋观点】维系“消失的岛屿”海洋权利的因应

维系海洋权利具有其合理性和必要性，海平面上升委员会也认为这是国际法领域的重要课题之一。与此同时，通过海洋技术手段势必需要巨额资金投入，而绝大多数小岛屿国家无法投入大量的资源和资金以维系其海洋权利。因此，为了维系现存的海洋权利，至少让其得到暂时保留，对海洋权利维系制度予以重新考量将更加具有价值。海平面上升委员会就提出了两种可能的应对风险的路径：一种是对基线进行固定；另一种是对海洋权利外部界限进行固化。
' B1 P& Z0 t3 n4 Q) [! p一、冻结领海基线
冻结现有的领海基线，包括正常基线和直线基线。对于正常基线，即选择当前为沿海国官方认可的海图所确定的基线并以此固定下来。对于直线基线，即以现存重要基点连线所形成的直线基线加以固定。通说认为，海图上所显示的基线是有可能出现偏离实际的情况的，这为海平面上升情境下固定领海基线提供了可能。一方面，《公约》并没有强制要求沿海国公布其正常基线，《公约》第16条第2款所要求“妥为公布”的仅仅是根据《公约》第7条、第9条以及第10条作出的直线基线。由此推断出，正是由于正常基线受海岸线影响较大，从而存在频繁变化的可能。故此，并未要求其同样被妥为公布。不仅如此，基线委员会有关实际沿岸低潮线和法律意义上的沿岸低潮线的讨论，以及美国的判例实践，显示这两者是相脱离的，即海图上所显示的线并不是实际的领海基线。
当然，部分国家认为海图所确定的线就应当是海洋权利的最终界限。比如，2009年12月22日荷兰国防部曾发表声明称“一旦海岸线为海图所确定，任何实际海岸线的改变都不会带来任何影响”。但是，基线委员会认为这是非常极端的国家实践。一些学者的观点也通常与之相反，认为海图是不能反映处于变化中的正常基线的。这或许也是冻结领海基线这一路径所面临的最大障碍，即如何解决该法律意义上的基线与地理意义上处于客观变化中的基线之间的矛盾。冻结领海基线的方式还存在另一障碍，即官方认可的海图取决于沿海国的选择。直线基线也需要通过海图标出并由沿海国公布，即使一国对其领海基线进行了固定，这种通过国内法进行的固定是否具有国际法上的意义也存在争议。
由此观之，冻结领海基线的优点是各沿海国界定基线以及海洋权利的手段载体诸如海图将继续有效，而无需重新测定或绘制。即使海平面的上升使得沿海国沿岸领土或基点消失，现有的海洋权利也将继续保留。而盲目投入大量资源以保留基线的代价必将减少。如此一来，根据《公约》对海洋权利进行分配的现状（status quo）将得以维持，沿海国受气候变化的影响将减少。然而，其缺陷在于，如果根据基线委员会得出的“流动的基线”的结论，沿海国选择维持的是一条不再反映实际低潮线位置的法律基线，这导致相关矛盾并未解决。随着海平面的上升，那些产生海洋权利的海洋地物已被淹没，但是海洋权利依然存在，这突破了“陆地统治海洋”的原则。在固定领海基线的情况下，公海面积将不会随着海平面的上升而发生较大变化，这可能不利于全球公共利益。
二、冻结海洋权利的外部界限
; S( L/ B/ U( w; T. G# z' U依据《公约》所确定的各海洋权利的外部界限，主要是指从基线开始测算进而确定的沿海国或小岛屿国家的领海、毗连区、专属经济区等。一方面，在这种情况下不需要考虑正常基线的流动性，也就不需要考虑法律意义上基线与地理意义上基线之间的矛盾。另一方面，为了追求海洋秩序的稳定性，海洋划界协议一旦通过就不会因地理要素改变而改变，除非双方当事国通过协议方式对其进行了改变。因为两国之间的海洋界限应当通过协议来确定。除非海洋划界协议发生改变，否则海洋边界协议具有优先地位。一旦存在情势变更，则海洋权利协议可以被终止或失效。但《维也纳条约法公约》第62条第2款也规定了“例外情形”。然而，对于海洋划界是否被包括在“例外情形”之内是存在争议的。有观点认为海洋划界协定同样是对当事国边界的划定，不应作为终止或退出的理由。当然，也有学者认为，各个沿海国都无法预见海平面的上升，应当视作情势变更的情形。Lisztwan在对《维也纳条约法公约》的缔约文本进行研究后，认为成员国倾向于将海洋权利边界列为《维也纳条约法公约》第62条第2款的边界例外之中，因此，一国不能将海岸线的变动作为终止海洋划界协定的理由。
海平面上升委员会的大多数成员也支持对海洋权利的外部界限进行固定。然而，何谓基线“法律意义上”的固化，可能存在着很大的争议。
, w# b. t4 S# }- c$ h# Q由此可见，冻结海洋权利外部界限，沿海国能够保留现有的对海洋区域及空间的主张，不再为保留海洋权利而盲目投入大量资源以保留重要自然特征。同时，现有的基线制度将不会被改变，基线可以移动以反映海平面上升的物理现实。当然，这种方式也存在着重大缺陷，即维持海洋权利外部界限意味着沿海国的海洋权利可能超出《公约》的界定，这对于领海和专属经济区等的宽度都会带来相应挑战。从而与《公约》规定产生冲突。
/ j! W1 @2 x: D( k海平面的上升是一个漫长过程。海平面上升所导致“消失的岛屿”及其国际法治问题，已经引起了全球范围的关注。这绝不仅仅是一个气候变化问题，其可能引发海洋全球治理变革问题。海平面上升所带来的法律后果，包括小岛屿国家以及其他地势低洼地区所面临的土地丧失和人口迁移，以及沿岸低潮线的变迁所带来海洋权利的损益，需要国际社会高度关注并提出对策。
在《公约》框架下审视“消失的岛屿”海洋权利的维系问题，需要从不同路径展开思考。从价值取向和条约解释两种不同路径看，“消失的岛屿”海洋权利的稳定性具有一定的合理性和合法性，对小岛屿国家的海洋权利持续的维系来说，不失为一种理性的选择。具体到海洋权利维系的方式，可以通过冻结领海基线或冻结海洋权利的外部界限的方式得以实现，两者的冻结依据和法律后果不同。冻结领海基线的方式对现有《公约》的影响更小，也已获得了部分国家实践的支持。国际社会可以在充分总结已有经验的基础上，通过建立新规则弥补现有规则的缺陷，对“消失的岛屿”海洋权利的维系问题进行理性审视。
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文章来源：《论“消失的岛屿”海洋权利：挑战与因应》，原刊于《南海法学》2021年第6期
! j# q1 `9 O! Q. l2 N3 X作者：马得懿，系华东政法大学国际法学院教授、中国海洋发展研究中心研究员；李远航，系上海海事法院法官