【海洋观点】中国与小岛屿国家在应对海平面上升带来的国际法挑战中的合作

二战后，由于海洋话语权被强势垄断，“重要的海洋国际会议、海洋问题谈判、海洋条约协议签订、海洋活动纠纷和突发事件的处理，解释权和定义权完全掌握在美国为首的海洋大国手里。中国则处于被动接受游戏规则的地位。2021年1月，为适应高水平对外开放工作需要，完善涉外法律和规则体系并补齐短板，进而全面提高涉外工作法治化水平，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，明确提出要“积极参与国际规则制定，推动形成公正合理的国际规则体系”。其目标指向明确，就是要在参与国际法规则的制定过程中逐步掌握国际法的理论定义权、议题设置权、组织建构权以及规则制定权、解释权和变更权等国际法权利。推动国际法律秩序朝着更加公正合理的方向发展，更好地维护中国的国家利益。
/ B$ W' W+ G) ~* Z) n5 B“中国是一个海洋大国，但还不是一个海洋强国。”良好的国际海洋法律秩序对中国保障海洋权益、发展海洋经济、保护海洋生态至关重要。中国应积极参与到更公平、更合理、更完善的国际海洋法律新秩序的构建过程中去。需要认识到，小岛屿国家作为国际海洋事务的重要参与主体，其在国际海洋事务中的地位不容小觑。在构建国际海洋法律秩序的过程中，中国与小岛屿国家具有一定的合作潜力。
$ m/ _4 d* u  P一、中国与小岛屿国家在国际海洋法律秩序构建中的合作领域：应对海平面上升带来的国际法挑战
中国与小岛屿国家之间的合作不应该只停留在经济和技术层面，还应加强在国际法领域的交流。正如有学者指出，在海平面上升背景下通过岛礁建设来实现可持续发展不仅是一个科学技术层面的问题，更是一个国际法和国际制度层面的敏感问题。中国目前有大小岛屿共计5400个，总面积达3.87万平方公里。面对全球气候变暖带来的海平面上升问题，小岛屿国家与中国都面临着国际法挑战。
海平面上升带给中国和小岛屿国家共同的国际法挑战主要有四个方面。一是海平面上升对基线的影响。基线的确定性是确保国家间海洋管辖权不起争端的基础，但海平面上升无疑会对原有国家管辖范围产生影响。二是海平面上升将对岛屿法律地位和海域划界产生影响。岛屿一旦永久沉没，就无法再满足《公约》所要求的岛屿基本标准，即“能维持人类居住或其本身的经济生活”。海平面上升带给小岛屿国家的国际法挑战对中国而言也不容小觑。岛屿一旦沉没，海域划界就更无从谈起。三是对海洋边界条约效力的影响。海平面上升使得国家间所划定的原有海洋边界条约失去《公约》对海洋权利效力的保障，国家间的海洋边界也将处于不稳定状态。四是对整个《公约》所确立的“陆地决定海洋”规则构成挑战。岛屿永久沉没后是否还应该承认其沉没前所拥有的法律主体地位存在争议。如果承认，那么就将与这一根本原则相悖，如果不承认，小岛屿国家和群岛国家的合法权益又该如何保障。尽管岛礁建设技术目前已经得到了不少国家的广泛应用，但从国际法角度而言，面对海平面上升这一新的热点问题，《公约》还存在着明显的滞后性。研究海平面上升对于小岛屿国家的影响和岛礁建设的意义，是国际社会为维护人类可持续发展权利所必须正视的一项重大课题。基于此，对海平面上升带来的国际法挑战相关问题的研究，中国与小岛屿国家应起到引领作用。
二、针对与小岛屿国家合作构建国际海洋法律秩序对中国的建议
第一，全面加强涉海法律人才队伍建设，为中国政府参与国际海洋事务提供智力支持。近年来，中国政府不断加强海上力量建设。“辽宁号”和“山东号”航母相继交付海军，大幅提升了海军战斗力。《中华人民共和国海警法》的正式生效赋予海警以执法依循，使得中国的海上维权执法工作有了可靠的法律保障。但在国际海洋法律争端问题的解决上，专业法律人才仍具有较大缺口，对海洋法学学科发展的重视程度仍不足。欲提高中国在国际海洋法律秩序构建过程中的参与度和参与质量，必须先培养起一批既了解中国海洋发展历史，又熟悉国际海洋法，能够在国际舞台上坚决捍卫中国海洋权益的专业复合型人才。尽管人才培养是一个长期性工程，但却是参与国际海洋法律秩序构建的一个必备要素。在涉海事务上，不论我国与其它国家是合作还是竞争的关系，专业的海洋法律人才都是不可或缺的。
* w& Q) y% D* ?# {$ c第二，搭建国际海洋法交流平台，研究最新国际海洋法实践。搭建国际海洋法交流平台，不仅可以帮助中国及时了解国际海洋法领域的新动态以掌握国际海洋法发展的新趋势，不至于在参与国际海洋事务时陷入被动地位。还有利于中国在国际海洋事务中发出自己的声音，参与国际海洋事务的规则制定。在与小岛屿国家就国际海洋法律秩序构建的合作过程中，中国可以举办针对海洋法热点问题的学术研讨会、高层次海洋论坛及对话会等国际海洋法领域的交流活动，为国际海洋法的新发展贡献智慧。海平面上升对基点和基线、岛屿的法律地位和划界、海洋边界条约的效力、小岛屿国家的国际法主体地位以及由此产生的“气候难民”等问题都将产生重要影响。这些问题都是《公约》所没有规定的，但却实实在在地影响着中国和小岛屿国家的可持续发展。随着海平面上升形势越来越严峻，对国际海洋法的新发展必将成为国际共识。从内容上看，《公约》所确立的一些基本原则本身几乎没有可能改变，但在坚持这些原则的基础上对一些具体内容或规则进行修改的可能性是存在的。抓住主动权与小岛屿国家一起参与到国际法的创制中去，是中国掌握国际海洋法律事务主动权的一次重要机遇。
& u5 V2 [' z; N7 q第三，继续深化同小岛屿国家在各领域的合作，扩大国际海洋事务“朋友圈”。大部分小岛屿国家因其特殊的地理特征，普遍面临着海平面上升等问题带来的生存危机。作为一个负责任的大国，中国可以继续加强同小岛屿国家的交流与合作，给小岛屿发展中国家以更多的资金和技术支持。对小岛屿国家可持续发展事业的持续援助，体现了中国政府所倡导的“人类命运共同体”理念和共同推动全球海洋可持续发展事业的信心与决心。这有利于提升中国在参与国际海洋事务过程中的好感度，获得更多来自国际社会的认可，在国际道义上占据有利地位，从而为中国参与国际海洋法律秩序的构建奠定良好基础。
3 _7 e# b  p1 C- Z! [4 e5 t构建更符合以中国为代表的广大发展中国家利益的国际海洋法律秩序并非易事。为此中国需要继续坚持“团结一切可以团结的力量”的策略，在提升国家整体海洋“硬实力”的同时，积极构建良好的国际环境以扩大海洋事务“朋友圈”。与广大发展中国家，尤其是与小岛屿国家一起就国际海洋法律秩序构建开展密切合作。合作领域将不仅仅限于全球渔业治理、海底矿产资源开发和应对海平面上升带来的国际法挑战。随着国际社会对海洋的关注程度越来越深，将会有越来越多的国际海洋法问题暴露出来。这对于过去在以《公约》为代表的国际海洋法造法过程中处于弱势的新兴发展中国家而言将会是提高参与度的一次重要机会，中国也要抓住这个机会。作为一个崛起中的海洋大国，中国将在国际海洋法的建制和改制过程中继续发挥更大的作用。这不仅有利于中国国家海洋权益的维护，也有利于打破长期以来以美国为首的西方国家对海洋话语权的垄断。使以中国为代表的新兴发展中国家的海洋权益诉求得到充分表达，促进国际海洋法律秩序的公平、公正与合理。
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5 C! F; Q* o2 t, q& G文章来源：《中国与小岛屿国家在构建国际海洋法律秩序中的合作潜力》，原刊于《中华海洋法学评论》2022年第1期
作者：刘新新，系厦门大学法学院、南海研究院海洋法学硕士；徐鹏，系厦门大学法学院、南海研究院副教授，福建省社科研究基地海洋法与东南海疆研究中心研究员