【海洋观点】深度参与国际造法以应对海平面上升的中国实践方案

荆悦来 · 发表于海洋标准 2022-11-26 21:30:43

海平面上升问题的法律应对起源于国际海洋法，但却不仅仅止步于国际海洋法这一单一的法律部门。“对海洋法的影响”,只是这一议题下统摄其他相互关联的国际法律问题的前置条件和研究基础。
国际法不成体系的客观属性叠加海平面上升问题跨领域的综合性，凸显了现行国际法应对这一挑战的适用不足。产生于全新世的国际法需要统筹协调、修订和解释、填补空白乃至颠覆性的创新。国际造法涉及国际法的产生过程和形成方式，这一视角将为中国系统构建应对海平面上升的国际法实践方案提供具有指向性意义的学理支持。
一、海洋命运共同体理念为在人类世下应对海洋秩序的变革提供了指导思想
国际海洋秩序是动态发展的，在其进化过程中伴随着历史上的海洋强国对海洋秩序的塑造和影响，而人类的每一次技术进步和科学认知突破，也会影响和刺激国际海洋秩序的变迁和国家力量对比的变化。《公约》的权威性、综合性和广泛性并不意味着它的尽善尽美。《公约》作为国家集团之间利益博弈和妥协的产物，许多条款是原则化和纲要性的，这导致在具体适用上常需面对法律解释的模糊和分歧。《公约》也无法预料并穷尽人类科学技术迅猛发展和人类世下地球系统变化所带来的机遇与挑战。当前以《公约》为代表的国际海洋秩序在“百年未有之大变局”背景下已经处于快速变革时期，需要对海平面上升、海洋塑料和酸化的防治等一系列地球系统变化做出回应。公平合理的国际海洋秩序，需要反映广大发展中国家的利益和新的国际力量对比变化。中国作为全球最大的发展中国家和世界第二大经济体，应在这场国际法变革进程中扮演主导角色。
人类世下的海洋秩序，应区别于全新世下的海权零和博弈和陆权强占掠夺。海洋和大陆是合作共生的关系，人类与地球系统也是合作共生的关系。中国提倡并维护以国际法为基础、囊括世界所有国家全人类利益的公平合理的海洋秩序，而不是“基于规则的秩序”。共同促进海洋和平，是海洋命运共同体理念指导下中国所维护和追求的海洋秩序的最终目的。面对地球系统复杂而非线性的变化，这一秩序是开放包容的，建立于对话协商和多边主义基础之上的。
二、提升我国在国际造法中的有效参与能力以引领国际规则的形成
在国际法的发展历史中，强国历来熟稔运用法律手段和外交技巧，通过设置国际议程、建立和巩固制度性话语权来达到维护本国利益的目的。其中，积极并有效参与国际造法是其建构和维护国际秩序的重要一环。我国实现从国际规则的接受者和参与者，向新理念和新规则制定的贡献者和引领者的身份转变，需提升在国际造法进程中的有效参与能力。
（一）重视并善用科学成果和科学外交对国际造法进程所带来的积极影响
海平面上升不单是区域性或短期性问题，也不仅仅危及沿海国、低地国家和小岛屿国，更重要的是因其动摇了基线和海洋边界的稳定性，从而直接影响到全球海域根据《公约》所划定的海区范围和精确性，并关乎全球国家在包括公海和国际海底区域在内的国家管辖范围以外地区的未来空间和利益分配；这意味着需要采取全球性和系统性的视角，来重视和应对它所带来的自然和法律影响。不断更新的科学成果和适应力强的国际法律制度，是人类世下的地球系统治理工具箱中的重要组成部分。科学家与政策制定者之间有效的双向互动，有助于识别和确认基于科学证据基础之上的决策的优先次序，完善和加强治理框架。
（二）主动参与ILC目前领导的国际法编纂工作，以将我国利益和诉求融入正在形成的规则之中
根据ILC的工作方法，在其编纂国际法的活动中，各国都可以通过提交评论和意见，表达本国就某一专题的法律立场和国家实践。可以说，越早介入ILC的工作，就越能通过本国的积极参与促进ILC在编纂过程中考虑其意见，以更好地促进国际规则的形成，并维护本国的利益。
目前ILC对于海平面上升这一专题的审议仍在进行之中。与其他国家几年来历次提交的文件相比，我国之前在ILC就海平面上升议题的参与和评论仍过于原则化和概要化，缺乏对于本国实践的说明、国际法理的深入分析和对其他国家实践及法律意见的评论。中国在ILC的后续工作中，应在研判我国海洋权益和统筹我国在跨越不同国际法领域的国家利益的基础上，积极发挥影响力，将本国国家实践和法律立场融入仍在进行中的国际造法进程中，以有效维护国家利益。
（三）通过积极的国家实践深度影响国际造法进程
国际造法的首要主体是国家。国家主要通过订立双边或多边的国际条约或发展习惯国际法来造法。虽然包括政府间国际组织、非政府组织、跨国企业甚至作为认知共同体的个人等在内的非国家行为体自20世纪末以来不同程度的参与了国际造法进程，并在专业性和职能性较强的国际造法领域发挥了越来越重要的作用，但国家仍然处于国际法律体系的核心。
在国际海洋法领域，虽然《公约》得到了国际社会的广泛认同，连非缔约国美国和土耳其等国亦承认《公约》的某些条款为习惯国际法，但这并不意味着海洋法领域国际造法进程的终止。缔约方有责任对条约进行审查，并采取他们有权采取的任何措施来促进其目标和宗旨。因此，缔约方可通过必要的修正案、议定书、决定或建议来增加和发展条约所建立的法律制度。
从国家利益的角度考虑，有目的性地参与海平面上升相关国际法问题的造法活动，是维护我国海洋权益与海洋安全的内在要求。中国可借此机会梳理并再次阐明自身既有的合理合法的国家实践，并结合充分的法理分析提出融入本国利益的建设性意见。同时，ILC的当前工作也并没有涵盖与海平面上升有关的所有国际法问题。除尚未开展的国家地位与人员保护两大议题之外，ILC的研究提纲并没有将环境保护、气候变化、因果关系、责任或义务纳入考虑范围内，同时也不会建议修改包括《公约》在内的现行国际法。
因此，我国同时也应继续积极开展同周边各国的友好谈判，在争端发生前通过制定协议的方式固定已有的海洋边界，并通过适应和加固措施减少未来可能由岛屿、岩礁被淹没而产生的海洋划界纠纷。若未来《公约》计划就海平面上升问题修改相应条款或制定执行协定，或出台决定或建议的机会到来之时，中国亦要对此提前做好研判和准备，以在基于条约的国际造法进程中抢占先机。
国家实践和法律确信，是习惯国际法规则形成和确认过程中不可或缺的两大要素。从本体性的国家角度考虑，其他国家是否存在法律确信这一主观或心理要素超越了本国所能触及的范畴，但国家实践作为客观要素却为积极主动参与国际造法活动的国家留下了极大的践行空间。在国际社会已存在既有规则的情形下，建立具有竞争性的新规则以推翻旧规则的门槛更高。大国在习惯国际法的形成中始终是具有决定性作用的。因为大国有足够的资源和能力在国际社会中尽可能扩大其活动范围、增加国家行为的频率，从而比弱小国家更有机会通过维持甚至改变国际规则来维护、促进和扩展其国家利益。
在当前ILC就海平面上升专题的造法活动中，小岛屿国家亦是最为积极的提案参与方，是海平面上升的直接受害者。我国应以海洋命运共同体理念为指导，积极同小岛屿发展中国家开展合作，帮助其消解和应对海平面上升对其国家存续和社会经济发展的不利影响，同时也要对相关习惯国际法规则的形成提前做出研判和应对。考虑到地球气候系统作为复合系统的非线性、不稳定性的变化特征，国家需要具备提前发现和正确解释这种变化端倪的能力，并保持一定的灵活性，以将预期的变化后果考虑在内。

文章来源：《海平面上升的国际法挑战与国家实践——以国际造法为视角》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2022年第2期
作者：陈奕彤，系中国海洋大学法学院副教授

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