【海洋观点】全球海洋治理的制度性话语权：塑造国际海洋法律秩序的中国贡献

从新中国开始参加联合国海洋法会议、参与创制新国际海洋法的磋商，迄今已逾50年。在《联合国海洋法公约》开放签署40周年之际，回顾中国参加的这次重大国际造法活动，应该说，中国参加第三次联合国海洋法会议，取得了当时历史条件下所能取得的最好成果。时移世易，脱离历史条件苛求于前人是不客观的。同时，中国在全球海洋治理、促进建立公平公正合理的国际海洋法律秩序中的诸多贡献，包括隐形贡献，也应该重新认识和得到肯定。
一、总结经验，充分认识和肯定中国的贡献
8 x$ `; s5 ]- k, s一是在特定的国际政治环境、国际权力结构和国内政治形势的历史条件下，中国代表团的会议发言“政治挂帅”，批判美苏的海洋霸权主义，坚定支持发展中国家扩大海洋管辖权的斗争，具有鲜明的时代特征，宏观上也符合中国在国际政治中的战略利益。
二是发挥积极作用，兼顾自身正当权益、发展中国家利益与国际社会整体利益，推动建立有利于保障发展中国家权利的海洋法制度，促进了国际海洋法的发展。
( S/ X; B2 U0 Y1 d  |. {  b三是坚定维护国家主权和海洋权益，批驳日本侵占中国领土钓鱼岛、美国插手侵占台湾岛的违法行径；在领海制度（包括领海宽度、军舰无害通过权）、领海海峡的通行、海洋争端的解决等事关领海主权的原则问题上坚定国家立场。
四是不破不立，创新提议。在正式提交的工作文件中提出“国际海域”的概念，在发言中提出内陆国分享海洋资源等建议。特别是提出将生物资源纳入国际海底机构的管理范围，具有超前性和预见性。
五是很多建议和发言的内容及联合提案，在最后的《公约》文本中得到一定程度的体现。中国提出的国际海底资源由全世界各国人民所“共有”，与《公约》确立的“人类共同继承”可谓相近的意思表达。其他的意见、建议尽管没有直接转化为《公约》案文，但充分阐释中国的立场，据理力争、引发讨论，也是另一种形式的贡献。
此外，签署《公约》后，中国积极践行《公约》，并以批准《公约》为契机，加快国内海洋法治建设和涉外法治建设，逐步建立健全了包括海洋法律制度在内的中国特色社会主义法律体系。一方面，中国开始根据包括《公约》在内的国际法，应对和逐步解决与海上邻国的岛礁主权争端、海洋划界争议、资源开发等问题，加强双多边海洋国际合作，稳妥应对海上的挑战。另一方面，中国的立法和实践对《公约》的某些不足予以必要的补充。特别是1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第14条关于历史性权利的规定，以及对“南海仲裁案”裁决中关于历史性权利已被《公约》所取代的论调的批驳，恰是对《公约》确认的“本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据”的践行。
6 W" G) z7 v" M6 \3 w二、汲取教训，加强话语权的能力建设
尽管1648年缔结的《威斯特伐利亚条约》（Treaty of Westphalia）奠定了近代国际法发展的基础，但“直到19世纪中叶，在中国始终没有国际法的痕迹”。1864年在中国刊印的《万国公法》才将西方国际法原则带入中国。到20世纪70年代，国际法在中国不过百年历史。囿于认识、研究积累的不足等原因，或许还有某些必要的妥协，“中国曾经在构建国际海洋法制度中的参与度不足、话语权不够，导致中国在南海断续线内水域的历史性权利主张得不到《海洋法公约》的明确认可”，某些教训值得记取。
首先，中国的领土构成具有陆海兼备的特征，大陆和岛屿海岸线曲折漫长，近岸岛屿和远海岛屿众多，海洋地理区位则属于闭海或半闭海。在这种海洋特征的背景下，我们对海洋之于中华民族长远发展的战略意义，应有更加充分思虑和考量；对《公约》生效后，中国的专属经济区权利难以充分实现、大陆架划界受到距离标准的制约等问题，应有足够的准备。
其次，过于强调国际海底机构的作用和坚持单一开发制。尽管这并不影响中国企业根据《公约》和《执行协定》及管理局的有关规章，在中国政府担保下申获多块“区域”矿区，使中国成为拥有国际海底矿区最多的国家之一，还为管理局贡献了保留区。但如果彼时立场更加灵活、预留更多转圜余地，或许更主动、更圆满。
' \- a3 o9 E  y+ |; P; P+ Y) S再次，对岛礁、历史性权利等未来将对中国产生重大影响问题的预见、预判、预研不足，立场阐述不够充分，也不够全面（甚或没有发表意见）；在群岛问题特别是大陆国家远洋群岛的整体性和直线基线的适用等方面，还不足以对磋商和谈判施加重要影响。
) s" y7 k# @9 o, G; ~1 O2 ]3 B  x2 t最后，会议期间的发言中，重点在于支持“越南南方共和临时革命政府是越南南方人民的真正代表”，质疑西贡当局代表单方面出席会议的适当性，却没有向国际社会充分阐述中国对南海岛礁主权和海洋权益的历史证据和法理依据，等等。
作为国际政治各种力量妥协的产物，《公约》既不完美——“有不少条款的规定是不完善的，甚至是有严重缺陷的”，也不是国际海洋法的全部。然而，国际海洋法是鲜活而富有生命力的。国家实践既是对《公约》的诠释，“也是海洋习惯法渊源的证据所在”，又推动国际海洋法规则的形成。后《公约》时代，中国继续积极参加BBNJ谈判、开发规章制定等《公约》项下及与《公约》相关的国际海洋立法进程，乃是以实际行动“维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则”，中国积极参与这些国际立法活动，积极实践《公约》，是对全球海洋治理、对塑造更加公平合理的海洋新秩序的贡献。
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文章来源：《塑造国际海洋法律秩序的中国贡献——纪念《联合国海洋法公约》开放签署40周年》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2022年第5期
& D) v3 ?4 z* M3 ]$ |) N5 j作者：贾宇，系自然资源部海洋发展战略研究所副所长