【海洋观点】我国海岸带综合管理存在问题及对策

一、存在的问题
1 c" H" G: Y  R) G" z% X我国海岸带综合管理实践已经开展多年，部分沿海区域在进行海岸带综合管理实践过程中取得了显著成效，在海岸带管理立法与规划、海岸带管理机构改革、海岸带环境治理与修复等方面均取得了丰富的经验；同时，在海岸带综合管理实践中也存在仍未解决的问题，如陆海二元分割、行业部门分割和行政辖区分割的问题,本文从以下几个方面进行进一步分析。
4 f& H/ [" y" `, u5 f第一，海岸带管理法律法规尚不健全。目前，我国仍未出台国家层次上的海岸带管理法律法规。海岸带管理法律法规是进行海岸带综合管理活动的法律依据，同时也是海岸带开发的行动指南。但我国仅有部分省市出台了海岸带管理法律文件，多数省份海岸带综合管理过程中无法可依，缺少全国范围的海岸带管理法规，不利于协调区域间的海岸带综合管理问题。
第二，海岸带综合管理权属不清。海岸带区域作为生产与开发活动最密集的区域，也是各职能部门管理交叉、重叠的区域。2018年国务院机构改革中，将海岸带空间规划和生态修复的职权统一到自然资源部，将海岸带环境污染防治的职权统一到生态环境部，由于国家层面海岸带综合管理方面的法律法规处于缺失状态，在管理和实践过程中仍将存在矛盾与冲突，不利于海岸带的可持续发展。
7 h3 o1 i  }% `# o8 M7 r同时，我国部分区域也存在着行政辖区权限不清问题，在进行海洋行政区划归属划分时，由于海上难以利用有效的边界进行划分，导致沿海各级行政区毗邻的海域没有明确的管理范围，在海岸带资源开发和生态保护过程中存在矛盾与冲突。
: c8 @% w1 E  R3 T* S) n+ U第三，海陆统筹不能兼顾。海岸带作为一个复杂的系统，兼具海洋和陆地的特性，既不同于陆地系统，又区别于海洋系统。在往常的海岸带管理实践中，海岸带部分常被视为陆地部分的附属，政策规划的制定存在着“以陆观海”这一误区，未能从海岸带的角度出发进行考虑。将海岸带视为陆地附属时，其规章制度及规划缺乏足够的统筹能力，不能充分利用和保护海岸带。
, s0 [3 c2 u- U第四，海岸带规划尚不完备。作为国土空间规划的重要组成部分，海岸带规划不可或缺。坚持“多规合一”的规划导向，基于陆海统筹的理念，运用生态系统的方法，遵循“自然”的解决方案，对海岸带地区自然资源利用、生态环境保护、经济社会发展进行综合规划，约束海岸带地区开发利用活动和程度，引导集约化和生态化过程，力求形成“一张图”管控海岸带的保护与利用，为维持生态系统服务、加强岸线保护和提升近岸海域环境质量提供保障；目前，部分地区存在海岸带整体规划缺失或处于制订过程中。
' P* ?9 Y& v$ Z( i* c第五，海岸带管理技术亟待升级。海岸带管理已经远远超越了传统海洋学的范畴，其具有独特的研究对象与研究方法。海岸带综合管理作为支持海岸带地区可持续发展的必要手段，作为相互作用和相互联系的一个整体系统，包含地理、生态、环境、资源、生物、信息、灾害、经济、管理等多个领域，需要融合多个领域的技术手段开展管理和实践，前沿性与应用性相结合的多学科交叉技术亟待加强和升级。
, N! p% R; a: a" }8 o/ |第六，海岸带基础数据问题尚不系统。我国自20世纪80年代初开展“全国海岸带和海涂资源综合调查”以来，对海岸带区域自然环境和社会经济方面展开全面调查，当前的海岛、海岸带基础数据已经初具规模，但部分地区数据不能及时更新，数字与信息海岸带的构建仍然处于发展阶段，海岸带基础数据尚不完备。
二、建议
/ G" o( p) r2 r4 d7 B5 H我国海岸带综合管理已经发展多年, 但至今尚未形成系统的海岸带综合管理制度、理论体系和实践案例。因此有必要进一步完善符合我国国情的海岸带综合管理制度与实践，促进我国海岸带地区的可持续发展，实现我国海岸带自然资源与生态环境的科学和有效管理。
( L% h$ I) P0 A) }* @第一，立法和规划方面，应尽快完成全国性与地方性的海岸带管理立法工作，以便海岸带地区的科学管理实现有法可依。在进行立法工作前应充分梳理审查现行涉海法规间存在的冲突与空缺，统筹全国或区域海岸带综合管理，达成海岸带区域可持续发展的目标。作为海岸带资源开发与产业布局、海洋生态保护与修复等海岸带活动纲领性文件的海岸带规划与海岸带管理法规相辅相成；在进行海岸带管理立法和海岸带规划编制时应充分考虑到气候变化等自然因素，做好气候适应规划，避免后续因海平面上升、岸线退缩等引起的自然灾害对沿海产业布局与生态系统健康造成损失。
第二，管理机构方面，以当前海岸带管理机制为基础，构建高层次海岸带综合管理协调机制是解决目前海岸带管理机制缺陷最现实有效的措施。沿海各地市及其所属省份应借鉴青岛、厦门等地海岸带管理经验，建立类似“海洋发展委员会”、“海岸带管理办公室”等形式的由相关部门领导人组成的海岸带管理领导小组负责协调海岸带管理工作；在协调各部门有关海岸带开发管理事务时应明确海岸带发展战略总目标，厘清各相关部门职权并加强分工协作，避免部门间存在执法管理盲区，促进海岸带区域协同发展。
第三，陆海统筹方面，陆海统筹作为海岸带综合管理的重要指导思想，应贯彻落实在海岸带发展的各个层面。在规划层面，应加快推进陆海统筹“一张图”,将海洋功能区划等海洋主体规划纳入国土空间规划中，推进陆海规划一体化，改变传统“以陆定海”或“以海定陆”的观念；在产业布局层面，综合考虑海岸带区位条件，优化陆海产业布局，促进陆海经济一体化；在环境污染治理层面，加快推进陆海统筹的环境管理与污染防治，将沿海区域环境容量作为陆源污染物总量控制的约束条件，促进湾长制、滩长制与河长制的有机结合，构建流域-海域生态保护补偿机制，形成陆海保护一体化。
第四，管理评价方面，对海岸带综合管理实践进行效果和跟踪评价，可有效地衡量管理是否达成预期目标。海岸带规划编纂时不仅要阐明规划的目的与具体实施步骤，更需要在后续的工作中建立起适宜的评价指标，对规划的实施效果予以评价，以促进规划的有效实行；对海岸带管理进程中的各类开发、保护和修复工程项目，根据设定的不同层次目标，开展效果和跟踪评价。
  T5 Q1 X$ x3 d/ F$ `" f第五，管理技术及数据建设方面，海岸带综合管理需要大量的海岸带基础数据作支撑，海岸带数据的获取、储存、分析与发布就显得尤为重要。在数据获取与储存方面，沿海省份应完善海岸带监测体系，建设建成海岸带环境数据实时监控平台，实时数据与定期普查数据及时上传至海岸带数据库中，同时完善部门间的数据共享机制；深入推进3S技术在海岸带评价、规划等方面的应用，并加强新技术与海岸带综合管理的结合。目前发展迅速的大数据、5G等技术在海岸带综合管理中拥有巨大的发展潜力，如何加快推进这些高新技术与海岸带管理进程相结合并发挥其技术优势也将成为我国海岸带综合管理未来研究的热点问题。

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文章来源：《我国海岸带综合管理制度、实践及存在问题》，原刊于《应用海洋学学报》2022年第3期
5 x! R  D2 o- S# |/ e作者：陈克亮，系自然资源部第三海洋研究所正高级工程师；高宇，系自然资源部第三海洋研究所硕士；吴侃侃、黄海萍，系自然资源部第三海洋研究所工程师