源于北极特殊的地理位置,北极国家主观意愿上都希望保持北极的和平与稳定,从而保护自身国土安全,同时美、俄作为核大国,在北极爆发规模化的冲突实非彼此所愿,这也是北极目前仍能保持“低烈度”对峙态势的根本原因。但是,这并不意味着北极毫无爆发冲突的风险,在某些特定区域,例如斯匹茨卑尔根群岛、北方航道水域就有发生小规模冲突的可能性。/ x* |3 s% o9 |; A2 C( x1 J ~) V
一、北极存在小规模冲突可能性
/ A2 I. l1 r5 }4 R8 I1 i北极安全态势趋于复杂,并有缓慢恶化的迹象,特别是在局部地区,俄与北约矛盾加剧,有发生小规模冲突的可能。8 ~* E& S: h+ r* {; |6 }" p
1.俄、挪围绕斯匹茨卑尔根群岛的潜在冲突
' [# m* [4 t+ C0 B% Q斯匹茨卑尔根群岛位于北极圈以内,巴伦支海和格陵兰海之间,西望格陵兰,俯瞰挪威、俄罗斯,战略意义突出。群岛法律地位特殊,根据1920年《斯匹茨卑尔根群岛条约》,挪威享有群岛主权,各缔约国拥有在岛上平等进行捕鱼、狩猎、自由进出、从事一切海洋、工业、矿业、商业、科考活动的权利。但受缔约时科技水平的限制,条约没有对专属经济区、大陆架问题进行规定,这也给俄、挪产生双边争议埋下隐患。斯匹茨卑尔根群岛对俄罗斯十分重要,是北方舰队进出北大西洋的咽喉。历史上俄罗斯曾参与对斯匹茨卑尔根群岛主权的争夺,目前岛上还拥有俄罗斯籍居民和煤矿产业。俄罗斯独家控制的巴伦支堡(Barentsburg)是岛上仅次于朗伊尔城(Longyearbyen)的第二大永久定居点,居民几乎全部是俄罗斯人和乌克兰人。此外,俄渔船一直保持在群岛周围水域捕鱼的传统。无论是从历史遗留问题还是现实地缘战略角度考虑,俄罗斯都对群岛保有高度的重视。
9 b- i: {6 P5 q# P+ Z" d' }+ n0 h近年来,挪威逐渐收紧对斯匹茨卑尔根群岛的管控政策给俄方的活动造成诸多限制,引发俄方强烈不满。
# }$ s* @3 ~( \7 L. v7 O其一,在渔业方面,挪威在群岛水域建立海洋渔业保护区,遭到俄罗斯反对。挪威海岸警卫队曾对俄渔船进行执法,作为反击俄罗斯派遣北方舰队军舰进入群岛水域。2020年4月,俄罗斯渔船在群岛附近遭到挪威海岸警队拦截,后俄罗斯外交部发表声明表示抗议。
9 g9 m# {+ \# V其二,挪威制定的环境法规和对直升机运输的限制对俄束缚过多。俄驻巴伦支堡总领事古辛(Sergey Gushin)表示,俄罗斯的历史与群岛紧密交织,俄罗斯不可能离开。2017年4月,北约议会在斯匹茨卑尔根群岛举行,遭到俄罗斯强烈反对,称此举加重了北极紧张态势。在2019年俄罗斯Tsentr-2019演习中,俄在新地岛模拟突击登陆演习,新地岛地貌环境与斯匹茨卑尔根群岛非常相似,美学者认为这是俄罗斯为将来可能在斯匹茨卑尔根群岛发生冲突所做的准备。, ?7 w: p1 B! \0 [. ~" O
2.俄与其他方围绕北方航道“航行自由”问题的潜在冲突 A- l1 s9 J* V& ]" X1 J2 W% h
俄罗斯将北方航道视为俄罗斯北极开发的核心内容,维护对北方航道排他性的控制权一直是俄罗斯确保自身北极安全利益的关键部分,而这一诉求无疑与美国主张的全球海洋“航行自由”行动直接冲突。
, @ v% M5 W+ d6 p% J围绕北方航道的航行问题可追溯到冷战时期。苏联意识到北方航道的战略价值,通过国内立法加强对北方航道的管制,遭到美国等的反对。随着北冰洋海冰消融速度加快,北方航道航运价值凸显,美重提北方航道的航行自由问题。2013年5月,美国称将支持和保护北极航道的航行自由;2018年12月,美国海岸警卫队前司令楚孔夫特(Paul Zukunft)称美应派破冰船穿越北方航道进行自由航行演习,后因破冰船状态不佳而放弃;2019年1月,时任美海军部长斯宾塞(Richard Spencer)称美计划在北极实施航行自由行动;在2020年美国发布的《海洋优势》战略中,美将保证全球海洋航行自由作为美海军的主要任务。面对美国对北方航道“航行自由”的追求,俄罗斯通过立法手段加强对航道水域的管辖,并以军事威慑作为回应:2019年3月,俄罗斯威胁将会使用武力击沉没有提前45天通知俄罗斯的航行北方航道的外国军舰。
) a" U- L1 U+ T目前美国虽尚未派遣船只在北方航道执行“航行自由”行动,但下列行动可看作是美国联合盟国为前往北方航道进行自由航行所做的一系列铺垫。2020年5月、9月、10月,美国军舰三次前往巴伦支海执行“航行自由”任务。2020年11月,美国军舰进入俄罗斯彼得大帝湾进行“航行自由”活动,俄罗斯对此表示反对并派军舰前往驱逐。此外,2020年9月,挪威海岸警卫队护卫舰通过北方航道,展示挪威对北极圈航行自由原则的承诺。美国及盟友的航行自由行动虽然尚未真正进入北方航道水域,但美国一系列针对俄罗斯的自由航行行动皆有试探俄对北方航道管控力度的意图,未来不排除美国派出海岸警卫队舰艇或海军舰艇前往北方航道执行“航行自由”任务的可能。而美国军舰前往彼得大帝湾时,俄国防部表示将采用冲撞方式驱赶美舰的态度也表明,一旦美国舰艇进入北方航道,双方爆发如冷战时期舰艇冲撞事件的可能性将大大增加,美、俄小规模冲突一触即发。7 U9 G/ c: q" ~3 I
二、北极安全合作前景暗淡
6 ~( ~: X1 p" l" ]. `目前,北极安全对话机制主要集中于“软安全”范畴内,对于敏感的“硬安全”议题尚无有效的对话机制,这其中的原因是多方面的:一方面,美欧国家内部利益分歧严重,难以就北极安全对话机制的建立达成统一;另一方面,美、俄大国竞争恶化了北极安全合作构建环境。8 h Y6 i7 U1 h2 O/ n
1.美欧国家内部分歧阻碍北极安全对话机制的建立+ Y3 H/ V" F i A
部分国家学者对北极安全对话机制的构建持悲观态度。俄罗斯与其他北极国家意识形态存在根本分歧,且互相视对方为战略竞争对手,在这种情况下,已无法达成多边都认可的合作协议,建立讨论“硬安全”议题的平台意义不大。如美国学者波福尔德(Troy J. Bouffard)认为,鉴于近年来北极再军事化现状,建立北极安全论坛的时机已经过去。学者奥斯沃尔德(David Auerswald)认为,北约应在北极地区发挥有限作用,建立北极安全论坛一类的行为可能会激怒俄罗斯。也有学者认为以北约为核心的美欧国家应建立北极安全对话论坛,加强与俄罗斯的交流和互信。丹麦国际研究所(Danish Institute for International Studies)就建议丹麦应支持建立北极军事论坛。总体来看,北约国家对待北极安全合作机制的建立分歧较大,部分国家对机制可发挥的效用态度消极。因此,尽管俄罗斯方面也有声音表示支持建立北极安全对话机制,但北极安全合作的前景目前仍不明朗。
: p( ?+ q: ^7 l2.大国竞争阻碍北极安全合作9 `% J) F9 n: h1 r6 U0 F, L
美国和俄罗斯是决定北极安全态势走向的两大关键行为体,美、俄关系直接影响着北极安全合作态势。然而,两国系统性、结构性的对抗特性导致美、俄难以就北极安全合作达成一致。现今,美国与俄罗斯军事交流对话已陷入全面停摆状态,美国频繁“退群”也给北极安全合作带来严重威胁。在特朗普政府执政下,美国先后退出《开放天空条约》《中导条约》两大军事条约,《开放天空条约》对维持北极军事透明度有着重要意义,而《中导条约》则是限制美、俄在北极地区部署高威慑力导弹的主要手段,两大条约的失效,赋予美、俄加强北极军事建设的新能力,两国突破在北极开展军事竞争的束缚,造成北极安全态势受到新的冲击,更难以构建合作机制。此外,美国政策受两党不同执政理念的影响出现的反复性也是导致难以建立北极安全对话机制的原因之一。与特朗普政府重视北极安全、资源开发、否认气候变化不同,美新任政府重视气候变化议题,反对北极资源开发,在北极安全问题上,虽仍延续着上届政府的安全政策,但也有声音指出,拜登政府较之特朗普政府,对北极安全的重视程度将有所降低,在这种情况下,北极安全合作机制的建立更是前景黯淡。利益纠葛阻滞各国就安全合作达成共识,大国竞争加剧北极安全合作困境,北极安全合作走向更加趋于复杂。
% K" w C- [' ^0 D8 w( F通过对北极各行为体间或对峙或合作的互动进行分析,可见北极安全态势的特点体现为在对峙中维持合作。然而,在利益象限不明、大国竞争加剧以及合作机制难以建立的情况下,北极安全的对峙趋势大于合作趋势,且局部地区还存在爆发冲突的可能。
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