向海洋渔业资源管理科学化精细化方向迈出重要一步 - 海洋渔业资源管理

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省部之间签订责任书，目的就是为了贯彻落实党中央国务院关于渔业资源管理的决策部署，进一步统一思想、明确任务、压实责任，强化监督、共同促进，确保渔船双控和海洋渔业资源总量管理制度落到实处。这标志着渔船双控和总量管理两项制度的实施又迈出了重要一步。

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为什么要签订渔船双控和海洋渔业资源总量管理责任书？

党的十八大以来，党中央国务院高度重视生态文明建设，将其作为“五位一体”战略布局的重要一环，并作出了一系列决策部署，顺应了人民群众的新期待，得到社会各界的衷心赞誉和拥护，节约资源、保护环境、人与自然和谐发展成为全社会的共识和行动指南。在渔业领域，海洋渔业资源利用过度的问题日益受到广泛关注，酷鱼滥捕、非法捕鱼、东海无鱼等等，牵动着公众的眼球，也引起中央领导的高度关注。为了扭转这种状况，根据党中央国务院《生态文明体制改革总体方案》的要求，农业部研究制定了《关于进一步加强国内渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》，经国务院同意，于今年初以农渔发〔2017〕2号文件正式印发各省级人民政府和国务院有关部门实施。

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《通知》坚持问题导向和目标导向，在我国以往渔船和资源管理实践的基础上，借鉴国际通行做法，确立了投入和产出双向控制制度框架，是我国渔船管理和海洋渔业资源管理的重大创新，也是向海洋渔业资源管理科学化、精细化方向迈出的重要一步。贯彻落实好《通知》精神和要求，把过大的捕捞产能降下来，把超过资源承受能力的捕捞产量降下来，才能使渔船捕捞能力、渔获物捕捞量和渔业资源承载能力之间的关系逐步趋于协调，实现海洋渔业资源的可持续利用。

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贯彻实施好《通知》精神，是转变渔业发展方式、推进渔业供给侧结构性改革的“牛鼻子”工程，是“十三五”时期渔业渔政工作的重中之重。文件印发后，农业部随即在春节前召开了新闻发布会，及时将双控和总量管理制度出台的背景、确立的目标任务、主要政策框架以及农业部贯彻落实的重点举措等，进行公开、广泛的宣传。从各方面反馈的情况看，社会各界给予了高度评价，回应非常积极。双控和总量管理的氛围有了，抓落实的声势也要抓紧营造起来，舞台搭好了，主角儿就要闪亮登场。这次农业部与各省级渔业部门签订责任书，就是登台前的动员、出征前的誓师。

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通过签订责任书，把减船和捕捞减量两个大的目标任务落实下去，这在渔业发展史上还是头一次，也是在当前资源环境日趋紧迫、从上到下高度关注、人民群众翘首期盼恢复自然生态的大环境下，加强渔船和渔业资源管理的一项非常必要的措施。对于渔业资源管理，国际上通行的做法是在资源调查评估的基础上实行限额捕捞，有的也同时实行渔船控制。但是，从我国目前海洋渔业资源现状、管理手段、管理机构和队伍的能力上看，目前尚不具备全面开展限额捕捞管理的条件，只能先沿用以往行政管理的方法，从延长休渔期、减少渔船数量、控制捕捞总量产出等措施上做文章，先把捕捞产量逐渐减下来，使日趋衰退的渔业资源得到喘息的机会，逐步有所恢复，同时鼓励各地因地制宜开展限额捕捞试点，不断总结经验，积极创造条件，向限额捕捞管理迈进。总的设想是实行三步走战略：第一步，到2020年将海洋捕捞渔获物产量控制在1000万吨以内，并相应减少部分渔船，开展资源调查评估和限额捕捞试点；第二步，再利用5年左右的时间，将海洋捕捞产量控制在800万吨以内，继续减少渔船数量，扩大限额捕捞试点；第三步，按照资源可再生能力，在资源调查评估的基础上全面实行限额捕捞。

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农业部与各省区市签订责任书，就是向渔业资源科学化管理迈进的一项有益的尝试。各省区市也可参照部里的做法，与各市县层层签订责任书。能否把减船、减量任务落实到每个村、每艘渔船，请省里结合实际认真考虑。时代变了，形势变了，原来粗放式渔业资源管理方式再也不能继续下去了，控制渔船数量、控制捕捞总量已是大势所趋，没有别的选择。

全面落实责任书中的各项要求

渔船双控和海洋渔业资源总量管理涉及到渔业生产、资源管理的方方面面，但是关键环节就是两个——投入和产出，突出体现为两大硬指标：一个是渔船控制目标，到2020年全国压减海洋捕捞机动渔船2万艘、功率150万千瓦，除淘汰旧船再建造和更新改造外，不新造、进口在我国管辖水域生产的渔船。另一个是渔获物产出的控制目标，到2020年国内海洋捕捞总产量减少到1000万吨以内，与2015年相比减少309万吨以上。目标已经明确，如何实现？要抓关键，抓重点，集中力量，各个击破。

关于渔船双控，重点是抓好减船转产、源头管理和属地责任三个方面工作。

一是大力推进捕捞渔民减船转产，确保减船硬指标如期完成。我国渔船数量多、捕捞强度大、对我国近海渔业资源造成巨大的压力，这已是一个不争的事实，大力压减渔船数量和功率总量，引导捕捞渔民减船转产，是降低捕捞强度、养护渔业资源最直接、最有效的手段，也是渔业转方式调结构的重点内容。“十三五”期间，海洋捕捞渔船“双控”的核心目标是完成压减海洋捕捞机动渔船2万艘、功率150万千瓦。数字虽然不大，但是背后涉及的利益关系非常复杂，表面上是减船，背后涉及的是数万数十万渔业生产者的生产、生活、生计等。为确保任务完成，中央财政已在油补资金中设立了专项，用于海洋捕捞渔民减船转产，地方也安排了相应的配套资金。减船转产搞了十多年，积累了很多经验，但当前可以说是最好的时期，各方面条件都非常好。农业刚刚组织了油补改革政策督查，总体上感觉到各地渔民减船转产的积极性非常高，反映的主要问题之一是减船资金有较大的缺口，希望中央加大减船转产资金支持力度。按照渔业油价补贴改革项目实施方案，中央专项转移支付项目每年安排减船转产资金15亿元。各地也要抓住油补改革的机遇，加大一般性转移支付中对减船转产的支持力度，采取措施，确保减船转产任务完成。同时既要保护好渔民减船积极性，也要控制好节奏。提前完成减船任务的，由地方政府按照省长负责制的要求，统筹考虑资金安排问题。农业部将积极向财政部门反映，争取优化资金投向，增加支持力度。在做好减船转产工作的同时，各地要加大对减船上岸渔民的就业培训力度，拓宽创业就业渠道，积极推动完善渔区社会保障制度，实施全民参保计划，扶持退捕上岸渔民参加社会保险，切实解决减船渔民的后顾之忧，真正使他们转得出去、立得住脚。

二是切实加强渔船源头管控，严防涉渔“三无”船舶滋生蔓延。近年来，农业部和各地强化了渔船管理，建立了国家渔船数据库，实行网上审批管理。2014年以来，按照中央的统一部署要求，各地重拳出击，累计取缔涉渔“三无”船舶2万余艘，成效显著。但是要看到，由于涉渔“三无”船舶产生的社会背景复杂，问题还没有从根本上得到解决，各级渔业部门任重道远。各地一定要高度重视，在全国大力推进减船转产政策的大背景下，要坚决丢掉幻想，不合规的渔船绝无合法化的可能性，唯有切实加强渔船源头管控，深入、持续打击涉渔“三无”船舶，为规范渔业生产秩序、降低捕捞强度营造良好的社会氛围。

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特别是把好“入口”关，严格渔船审批、建造、检验、登记和捕捞许可等各个环节管理，严格按农业部和各地规定的程序和条件，严格审查核实减船转产渔船资格条件，联合工商、工信等部门，切实加强对渔船修造企业监督管理，严格渔船建造、报废拆解环节监督管理，防止出现弄虚作假、套取国家减船转产资金，坚决杜绝一边减船一边又有新的涉渔“三无”船舶产生的现象发生。

三是落实分级分区管理制度，强化渔船属地管理职责。《通知》提出实行渔船分级分区管理，按照渔船大小和作业区域实行差别化管理，这是我国渔船管理制度改革完善的重要举措，也是构建新的渔业资源管理基本制度的重要内容，对充分调动中央、地方和渔民三个积极性，进一步落实地方和基层组织的管理职责将产生深远影响。要切实加强渔船属地管理，渔船建造、登记和捕捞许可证申请必须在船舶所有人户籍所在地和公司注册地进行，严禁异地挂靠和异地注册公司从事国内海洋捕捞生产，严格落实好船籍港休渔和检验制度。要加强资源评估和管理力度，科学合理确定小型渔船控制指标，切实完善捕捞作业分区管理制度，严格限制跨管辖水域作业和买卖。要鼓励创新捕捞业组织形式和经营方式，培育壮大基层服务和管理组织，赋予其一定管理权限，鼓励渔船公司化经营、法人化管理，采取多种措施，实现渔船管理重心下移。

关于总量管理，对大家来讲是新事物，没有现成的经验可循，要多点出击、系统作战，重点抓好四个方面工作。

一要加强捕捞总量额度分配和生产监测，确保实现总量管理硬指标。到2020年,国内海洋捕捞总产量减少到1000万吨以内，意味着与2015年相比沿海各省减幅均不得低于23.6%，年均减幅原则上不低于5%。现在已经是2017年，也就是说，各省与2015年相比减幅原则上不能低于10%。各地要按照统一部署、分级管理、逐级落实的原则，自上而下确定控制指标，层层压实指标和责任。同时，要加强捕捞生产和渔获监控，完善渔船渔捞日志填报和检查统计制度，逐步推进渔捞日志电子化；加强渔港、渔产品批发市场建设，实行渔获物定点上岸制度，建立上岸渔获物监督检查机制。要防止只在数字上做文章，没有把渔获物产量真正降下来的弄虚作假现象发生。

二要加强幼鱼保护，减少低效负效产出。随着资源衰竭和捕捞强度矛盾的不断加剧，鱼越捕越少、越捕越小。目前捕捞产量中，幼杂鱼占有相当的比例，效益很低，但是资源环境成本很高，属于典型的低效益甚至是负效益产出。目前，浙江省已经开始实施“幼鱼保护攻坚战”，各地要快速跟进，农业部渔业渔政管理局要加快组织推进，在全国开展严厉打击违反幼鱼比例的行动，迅速形成幼鱼保护的巨大声势，织起保护幼鱼的大网。要尽快制定出台经济鱼类最小可捕标准和幼鱼标准，为开展渔港幼鱼比例检查和执法提供依据。积极推广配合饲料，引导养殖环节减少冰鲜幼杂鱼使用。积极协调、联合有关部门，加大对水产品批发市场、超市、鱼粉生产企业、餐馆等场所的检查执法力度，严厉打击幼杂鱼的非法经营和使用。

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三要健全完善渔业资源保护制度，特别是执行好新的伏季休渔制度。今年农业部调整了海洋伏季休渔制度，达到了史上最严。执行好伏休制度是落实海洋渔业资源总量管理的重要手段。伏休的新规矩是立起来了，算不算数？实施的第一年非常重要，执行好了，以后就顺了，执行不好，会陷入恶性循环。各地要高度重视，加强宣传，周密部署，妥善安排。要深入了解渔民群众的困难和需求，引导和帮助他们提前做好生产安排，确保渔区稳定，保证新制度首年顺利实施。同时，要严格执法监管，加大对管辖海域范围内伏休违规作业，特别是涉渔“三无”船舶和“电毒炸”等违法捕捞行为的打击力度。要统筹推进水生生物保护区建设，形成以保护区为主体，覆盖重要水产种质资源以及珍贵、濒危水生野生动物的保护网络。大力开展水生生物资源增殖放流活动，加大生态型、公益型海洋牧场建设力度。

四要探索渔业资源管理新模式，开展试点限额捕捞。选择部分特定渔业资源品种，开展限额捕捞管理，探索经验，逐步推广。从今年开始，辽宁、山东、浙江、福建、广东等5省要各确定一个市县或海域，选定捕捞品种开展限额捕捞管理。到2020年，沿海各省（区、市）都要选择至少一个条件较为成熟的地区开展限额捕捞管理。希望各地在区域性渔业资源调查评估的基础上，积极开展限额捕捞试点，并逐步总结经验，为在更大范围内推广限额捕捞打下基础，促进全国渔业资源管理水平不断提升。

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另外，无论是渔船管控还是海洋渔业资源总量管理，仅靠行政命令是不够的，一定要加强渔政执法，为各项管理措施的顺利实施提供强有力的法治保障。渔船双控和渔业资源总量管理，说到底还是资源合理有序利用问题。上述重点举措能不能落到实处、能不能发挥作用、多大程度上发挥作用，执法监管是保障。要围绕渔船、渔具和渔法加强执法监管，严厉打击涉渔“三无”船舶，深入开展违规渔具清理整治，坚决取缔农业部和各省（区、市）公布的禁用渔具以及对资源破坏严重的“绝户网”，严厉打击非法捕鱼行为。

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健全抓落实的工作机制

加强渔船“双控”、实施海洋渔业资源总量管理制度，目标已经明确，措施已经制定，责任已经分解，关键要在贯彻执行上下功夫、见行动。要创新工作机制，层层传导压力，做到责任明确到人、任务落实到位。

一要建立层层抓落实的领导机制。《通知》要求沿海各地建立政府统一领导、渔业行政主管部门牵头负责、相关职能部门协同配合的工作机制，明确职责分工，将渔船控制目标、资源总量管理指标纳入当地政府和有关部门的约束性指标进行目标责任考核。各省（区、市）渔业行政主管部门与农业部签了责任书、立了军令状，要尽快向省政府汇报，在省政府的领导下，动员各方面力量，建立健全工作责任机制，建立健全上下贯通、层层负责等责任制度，把责任落实到各级各有关部门，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。

二要形成有效考核评价机制。将渔船控制目标、总量控制目标纳入当地政府和有关部门的约束性责任考核指标，与辖区内各市县政府和渔业行政主管部门签订责任书，层层签订责任书，落实各层级、各部门、各管理环节的工作责任，细化目标任务，责任到岗到人，千斤重担人人挑、人人肩上有指标，确保《通知》确定的目标任务如期实现。

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三要强化监督落实。按照国务院的要求，农业部负责对各省（区、市）压减渔船、“双控”制度实施、总量管理、限额捕捞、伏季休渔等情况进行督促检查、专项考核并定期通报。各有关省级人民政府加强对市、县的监督检查，建立责任追究制度。农业部和各地要逐级建立健全渔船管控、海洋渔业资源总量管理执行情况定期通报制度，加大对工作实施情况的督促检查和专项考核。对实施情况好的地方，在政策和资金项目上予以倾斜；对实施方案和措施不落实、进展和效果不理想、没有按时完成目标任务的地区，及时进行提醒、通报和督办。目的只有一个，就是将中央决定的目标任务落到实处。

落实渔船管控、海洋渔业资源总量管理制度，是党中央国务院对大家的要求，是时代赋予大家的使命。军中无戏言，立下军令状，就要啃下硬骨头，大家要坚决、认真按照责任书的要求，落实好各项制度措施，管好、用好渔业资源，实现渔业可持续发展。

农业部副部长于康震在“十三五”海洋渔船“双控”和资源总量管理责任书签订仪式上的讲话（有删节）

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