【研究】《上海城市发展战略规划研究报告2022》——议题七：构建国土空间气候适应性策略框架，提升城市气候适应能力 - 沿海城市气候适应计划

双绞线 · 发表于海洋技术专业 2024-5-16 00:29:13

摘要

适应气候变化、提升气候适应能力已是保障城市安全运行的迫切需要。上海近年来对安全韧性城市的重视程度不断提升，但全市层面缺少适应气候变化的顶层设计，作为高密度超大城市，气候适应能力亟待提高。加强系统性应对是必然选择：在全市层面凝聚共识，强化市级总体统筹；将气候适应目标纳入各层级、各类型的政策体系，夯实气候科学研究支撑；组织编制全市层面的气候适应性规划并建立相应的实施保障机制。与此同步，建议构建国土空间气候适应性策略框架，并从厘清基本原理、聚焦关键技术、搭建内容框架和探索应用路径等四个方面开展国土空间气候适应性相关编制方法研究和技术攻关。本议题最后针对暴雨洪涝、高温热浪、海平面上升等上海目前面临的三个关键风险提出了规划应对策略。

气候变化已经成为人类生存和发展面临的严重威胁和挑战，积极防范和抵御气候风险、提高适应气候变化能力已是全球共识。党的十八大以来，我国坚定实施积极应对气候变化国家战略。面对世界百年未有之大变局，党的二十大报告进一步指出，要站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，积极参与应对气候变化全球治理。上海应切实落实国家适应气候战略目标，将适应气候变化全面融入经济社会发展大局，不断推动气候适应型社会建设。

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全球趋势和国家要求

气候变化影响越来越广泛和剧烈，威胁着全球生态安全。2022年2月，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布了第六次评估报告第二工作组报告《气候变化2022：影响、适应和脆弱性》，该报告认为：气候变化包括更频繁和更剧烈的极端事件，已经对自然和人类系统造成了广泛的不利影响以及相关的损失和损害。全球气候韧性行动面临的形势比2014年第五次评估报告的评估结果更为紧迫。

建设气候适应型社会已成为我国可持续发展的迫切要求。2022年《国家适应气候变化战略2035》发布，提出“到2035年基本建成气候适应型社会”，并明确四大任务：加强气候变化监测预警和风险管理；提升自然生态系统和经济社会系统适应气候变化能力；多层面构建适应气候变化区域格局，包括构建适应气候变化的国土空间；注重机制建设和部门协调，强化各项保障措施。

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国内外城市的探索和实践

纽约、伦敦、旧金山、新加坡等城市和地区已将气候适应目标纳入政策体系，在气候韧性领域开展长期而全面的探索与实践，主要有以下五个方面的特点：

工作组织方面，强调城市政府的统筹作用和气候专业的研究支撑。2008年，纽约在市长的召集下成立开展气候科学研究应用的纽约气候变化专门委员会（NPCC1），并就气候变化相关问题提出建议。桑迪飓风后，为建设更强大、更富韧性的城市以抵御气候变化，纽约于2014年5月成立市长气候韧性办公室（MOCR2）。在该办公室的领导下，纽约不断完善韧性城市的工作框架，并陆续发布了一系列政策和规划。旧金山于2016年成立市政府韧性与资本规划办公室（ORCP3），并与市长办公室一起，联合规划、环境等多个政府部门或机构成立“气候旧金山”项目工作组，共同指导相关规划的编制与实施。

政策体系方面，将气候适应目标纳入不同层级和导向的规划政策文件。纽约构建了多层级、多类型的政策体系，包括总体规划、设计导则和法定区划政策等。其中，总体规划注重气候行动的发展机遇和公平性；设计导则重点指导项目设计过程、主要技术方法以及公众参与方式的流程规范等；法定区划政策将现有和新建建筑物一并纳入韧性城市框架。伦敦形成“总体规划+专项规划”的应对框架，2018年发布的《伦敦环境战略》是实现气候适应性的主要纲领文件；2021年将《伦敦环境战略》中的主要气候风险和应对策略融入城市总体规划《大伦敦规划》，并形成相关发展政策。

技术方法方面，加强针对气候变化趋势影响以及灾害风险评估的研究和应用。纽约十分重视气候科学分析在韧性城市政策文件制定中的应用，将气候变化影响评估结论纳入了城市总体规划，确定海平面上升背景下的洪泛区分布，评估了不同气候风险下城市关键系统的脆弱性。东京在《东京都气候变化适应政策》中，基于气候条件的历史统计，结合联合国IPCC报告，加强对未来城市气候变化趋势的预测。

重点行动方面，识别城市关键气候风险并形成应对策略。伦敦基于气候分析识别洪水、干旱和热危机三大气候风险，并分别提出减少洪水对人员和财产的影响，改善伦敦水域的水质并给予有效、安全、韧性的供水，以及提高居民、基础设施和公共服务机构对极端高温事件的准备和适应能力等三个方面的应对策略。新加坡为应对高温、缓解城市热岛效应发布《冷却新加坡计划（Cooling Singapore Project）》。旧金山为应对全球变暖及海平面上升对城市造成的影响，发布《旧金山海平面上升行动计划》。

实施机制方面，构建完整的策略框架体系和实施监测机制。纽约围绕气候韧性建立“目标—策略—指标”的整体策略框架体系，聚焦社区、建筑、基础设施和滨水区等重点领域，通过关键工程建设、市民参与、政策制定、科学预测和评估等使城市更具韧性，并落实到相对应的指标体系。《大伦敦规划》及其年度监测报告形成了“编制—实施—监测—反馈”的规划实施机制，并共同指导下一层次地方规划、社区规划和行动计划的编制与实施。

国内一些城市也不断提高对气候变化应对的重视程度，持续开展实践探索。北京在2019年即启动气候适应性规划的相关研究；2021年，首次划定大风、寒潮等11类极端天气标准，并制定提升极端天气风险防范应对能力的系统性策略。广州开展“酷城”行动，致力于打造一个更加凉爽的广州。

上海作为沿海地区的高密度超大城市，地势低平，气候脆弱性较高，面临各类极端气候事件的威胁。根据非营利研究机构气候中心（Climate Central）的CoastalDEM模型，在升温4℃的情景下，上海大部分人口将受到海平面上升的影响。而2022年上海极端高温天气多次追平或打破气象纪录，对城市能源、交通等运行系统造成较大压力。提升上海的气候适应能力已经刻不容缓。

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上海既有工作基础和主要问题

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工作基础

上海近年来对安全韧性城市的重视程度不断提升，已制定出台了相关规划和政策。《上海气象事业发展“十三五”规划》提出要开展城市气候变化风险评估和气候承载力分析，加强适应气候变化策略研究，提高城市适应气候变化特别是应对极端天气和气候事件能力，保障气候安全。《上海市节能和应对气候变化“十三五”规划》要求全面提升适应气候变化能力，既要提高城市重点领域适应能力，也要提升城市适应气候变化的基础能力。《上海市气象服务保障“十四五”规划》则聚焦气象观测、天气预报、气象灾害监测预报预警等重点领域。2021 年，市政府发布的《关于进一步加强城市安全风险防控的意见》（沪府发〔2021〕3号）明确提出：到2035年，本市要基本建成能够应对各类风险、有快速修复能力的韧性城市。

“上海2035”城市总体规划已将应对气候变化纳入城市总体目标，并建立了“目标（指标）-策略-机制”的传导体系。基于建设“更可持续的韧性生态之城”的目标，建立应对全球气候变化、全面提升生态品质、显著改善环境质量、完善城市安全保障等四方面策略体系，以及与之相对应的由应急避难场所人均避难面积、消防站服务人口等规划指标组成的指标体系。应对全球气候变暖、极端气候频发等趋势，“上海2035”强调要加强基础性、功能型、网络化的城市基础设施体系建设，提高市政基础设施对城市运营的保障能力和服务水平，增加城市应对灾害的能力和韧性。

一批聚焦关键风险防御的专项规划的编制与实施，为提升城市安全韧性能力提供了有力支撑。近年来，上海已经编制完成综合防灾、防洪除涝、海绵城市等一批专项规划，发挥着重要的支撑性、协同性和传导性作用。其中，《上海市海绵城市专项规划（2016-2035）》提出建设能够适应全球气候变化趋势、具备抵抗雨洪灾害的韧性城市的目标，从源头治理、过程治理、末端治理三个维度全过程建设海绵城市。《上海市综合防灾专项规划（2020- 2035）》明确构建具有功能韧性、过程韧性、系统韧性的综合防灾安全韧性体系。《上海市防洪除涝规划（2020-2035）》依托流域防洪规划，以千里海塘、千里江堤为基础，形成流域、区域和城市三个层次相协调的总体防洪体系和布局，并提出构建河湖密度适宜、河道闸泵匹配、蓄排统筹兼顾的城乡除涝体系和布局。

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主要问题

一是全市层面缺少适应气候变化的顶层设计。《上海市气象服务保障“十四五”规划》并未涉及适应气候变化的内容。相应地，《北京市“十四五”时期应对气候变化和节能规划》则明确提出要“加强城市气候适应性建设”。2021年12月，北京市人民政府办公厅印发《关于加强极端天气风险防范应对工作的若干措施》，提出“完善风险防范应对管理工具，编制气候适应性规划”等举措。气候适应性规划牵涉条线多，内容复杂，协调工作难度较高，市政府的总体统筹和全市层面顶层设计是规划编制与实施的必要前提。

二是各类相关规划对气候适应目标的重视不够。气候适应目标在上海市国民经济和社会发展“十四五”规划以及相关专项规划中还未得到充分的重视和体现。部分专项规划（气象、水系统治理等）上已有一些研究和积累，但面对中长期气候变化的不确定性、多种气候灾害并行发生导致的复合风险，单系统的气候适应策略已难以应对，亟需跨部门的策略统筹以更有效地防御多种灾害风险。

三是气候适应性专项规划编制面临挑战。目前，上海气候适应型城市建设尚处于初级阶段，无论是风险评估方法的科学性，适应行动的长期性和可测量性，还是治理手段的多样性等方面都有待进一步探索。由于缺乏权威技术指引，全市层面气候适应性专项规划的编制与研究、政策体系与技术标准制定、规划实施监督等方面都面临挑战。

四是气候适应性规划的实施保障机制还有待建立。气候适应性规划具有政策性、实施性强的特点，对行动落实和机制保障的要求高。一方面，有赖于相对完善的适应气候变化相关法律法规和制度体系，以形成适应气候变化政策与行动合力。另一方面，离不开财政金融等政策的支持。良好的金融支持政策，不仅可以加大对减缓和适应行动的激励，还能帮助城市在灾后更快速恢复重建；价格合理且广泛可用的气候保险也可以帮助城市减缓气候变化所带来的财务影响。

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构建上海市国土空间气候适应性策略框架

提升上海城市气候适应能力既是紧迫性要求也是长期性任务。建议以总体政策优化为先，同步构建国土空间气候适应性策略框架，推动开展相关前瞻性研究探索。

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总体政策优化建议

总体统筹为先。在全市层面凝聚形成共识，加强市级总体统筹，建立空间规划、气象、水务海洋、应急管理等跨领域的联合工作机制，系统性组织开展提升城市气候适应能力的各项工作。

政策响应为要。将气候适应目标纳入各层级、各类型的政策规划体系，加强气候科学在政策规划制定中的专业支撑，将气候韧性目标全面融入发展规划、国土空间规划以及相关专项规划等。

规划编制为本。组织编制全市层面的气候适应性规划，系统分析上海气候变化趋势，制定各层级规划体系的适应对策和措施，加强气候变化风险评估，识别关键灾害风险，重点评估气候风险对能源、交通、急救设施、供水排水等重点基础设施的影响，制定应对气候风险的内容框架。

实施保障为盾。建立支撑气候适应目标的实施保障机制，构建气候适应目标下的有效传导体系，将总体目标转化为具体政策框架和行动指南；建立有效的跟踪评估机制，及时监测规划实施情况，评估规划实施效果。在市政府总体统筹下，完善应对气候风险的市场机制，推动公众参与，增强市民应对气候风险意识，推动气候适应型社会建设。

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国土空间气候适应性策略框架建议

《国家适应气候变化战略2035》已明确提出要构建适应气候变化的国土空间。城市气候适应性规划的研究与编制尚处于起步探索阶段，而其中很多领域，如涉及基础设施、生态系统等相关内容都与国土空间规划紧密相关。据此，提出构建以气候适应规划目标为引导，以识别城市关键气候风险以及气候因子与规划要素的原理分析为基础，以关键气候风险应对策略和多层次空间规划实施路径为主要内容的上海市国土空间气候适应性策略框架（见图 1）。建议从以下四个方面率先开展国土空间气候适应性相关编制方法研究和技术攻关。

图 1 上海市国土空间气候适应性策略框架示意

一是厘清基本原理，聚焦气候风险特征、影响与规划重点领域的关系。随着气候变化影响越来越广泛，环境风险和危害呈不均匀分布，城市系统的气候脆弱性水平也存在差异，需要厘清气候因子与空间规划重点领域、管控要素之间的关系（如极端高温与供水、能源等工程系统的关系），以指导规划策略和行动更好地应对气候变化的影响。

二是聚焦关键技术，加强气候科学分析研究与规划的衔接。按照“分析—评估—反馈”的思路，全面衔接气象专业部门对气候变化趋势和影响的分析，模拟规划方案的应对情况，反馈优化应对策略、传导指标以及实施行动。重点关注分析和评估阶段的风险评估、灾害风险区划，以及规划编制、方案优化阶段的微气候模拟方法、雨洪模拟等技术方法。

三是搭建内容框架，围绕关键气候风险，形成“目标—策略—指标”完整内容。如应对气候变化下的海平面上升风险，通过“明确近海岸线地带的总体防护格局、强化海岸带自然防护能力、提升工程防御标准”等策略，以及“自然岸线保有率、沿海防护林营造面积”等指标构建内容框架。

四是探索应用方案，形成不同空间尺度气候适应性规划应对路径。结合地区特征，探索不同空间尺度的气候适应规划应对路径。如应对高温热浪风险，市域和片区尺度可探索通风廊道的构建和凉爽中心规划；街区、社区尺度可围绕建筑布局、绿地开放空间、河湖水体等探索微气候调节方法。同步积极探索多种气候风险的综合应对路径，从“生命线”网络安全运行、具有气候适应性的空间布局、具有气候适应性的功能系统和形成气候风险防治治理机制来系统指导行动的实施。

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探索上海关键气候风险规划应对策略

《华东区域气候变化评估报告2020》、《上海市气候变化监测公报》等研究成果，初步明确上海未来重点应对的关键气候风险有暴雨洪涝、高温热浪、海平面上升、台风风暴潮、强对流天气等。考虑台风风暴潮、强对流天气的防护与暴雨洪涝、海平面上升应对密切相关，本议题重点针对暴雨洪涝、高温热浪、海平面上升等三个关键气候风险提出规划应对策略。

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暴雨洪涝风险

随着总体降雨量增加，上海暴雨日数比例上升，降水极端性增强，洪、涝、潮、台风等多种风险带来更加复杂的综合性影响。叠加上游下泄洪水的影响，使得因洪致涝问题日益突出。

建议完善防洪除涝总体格局，完善工程标准体系，实现人水和谐共处，提升气候风险综合应对能力。一是坚持规划引领，完善防洪除涝总体格局。加强国土空间规划对防洪除涝和排水等专项规划的统筹和引领，系统性衔接“局域—区域—流域”及海域的城市防汛标准和策略，从城市总体发展与防汛安全保障协调出发，构建系统完整的城市防汛安全体系。二是合理配置防灾工程，完善工程标准体系。加强城市洪涝防御能力，加快推进各类重点工程规划与实施。基于全生命周期理念，将气候变化及其影响和风险评估情况有效纳入防洪除涝工程技术标准制修订过程。三是落实生态安全等新理念，实现人水和谐共处。以安全为底线，给洪水以空间，给涝水以出路，实现人与自然和谐共处。系统化全域推进海绵城市建设，落实低影响开发措施，消除易涝点，实现水安全、水环境、水生态全面提升。四是加强管理，提升气候风险综合应对能力。通过绿色源头削峰、灰色过程蓄排、蓝色末端消纳、管理提质增效等，实现规划、建设、实施、运维全过程的监督管理。推进建设智慧平台，提升网络安全威胁感知和应急处置能力。

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高温热浪风险

近年来，上海高温日增多，平均气温总体呈明显上升趋势。2022年，40℃高温的最早出现时间记录、40℃以上的高温天数均刷新近150年以来的纪录。高温热浪对居民健康和城市运行带来广泛的负面影响。极大影响家庭、工作场所和公共交通的舒适性，增加传播疾病的风险，损害居民特别是老年人、儿童等弱势群体的健康。引发的高制冷需求对城市的供电基础设施造成压力，用于制冷的电力和能源需求的增长还会加剧城市的热岛效应。

建议构建“不同空间层级、不同领域”全方位的降温策略，并将部分重要措施纳入管控体系。一是形成不同层级、不同领域的降温策略体系。构建自然通风的空间格局。通过生态廊道、楔形绿地建设保障城市通风道，将湖泊、海滨等大型冷源的冷空气引入城市内部。降低城市表面温度，推广绿色基础设施。增加绿地植被覆盖、改善地表铺装，保护河流、湖泊、湿地等水源水体，结合绿色屋顶、垂直花园等立体绿化改善城市三维表面。推广气候友好的城市和建筑设计，尽可能采用被动式设计，最大化通风、遮阳与防潮；设置喷雾等城市设施，缓解热岛效应；通过绿色建筑和交通等策略，减少制冷系统的能耗散热。二是将相关降温要求纳入建设项目规划管理。建议对于新开发的建筑项目，规划鼓励采用被动式设计，即在不依靠机械设备的情况下，通过建筑设计使室内温度能接近当天平均气温甚至更低。对于容纳各项活动的公共建筑类项目，则应采用被动式与机械式节能降温相结合的设计策略。

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海平面上升风险

海平面上升是由全球气候变暖引起的缓发性海洋灾害。根据自然资源部《2021年中国海平面公报》，1980至2021年，中国沿海海平面上升速率为3.4毫米/年，高于同时段全球平均水平。预计未来30年，上海所在的东海沿海海平面将继续上升65～165毫米。海平面长期处于高位，其长期累积效应将造成海岸带生态系统挤压和滩涂损失，影响沿海地下淡水资源，加大风暴潮、城市洪涝和咸潮入侵致灾程度。沿海地区地面沉降还会导致相对海平面上升，加大灾害影响程度。海平面上升也将对重点江河的防洪除涝水位带来影响。

建议加强近海岸线地带的综合防护，强化海岸带自然防护能力，健全防汛保障体系。一是编制近海岸线地带的综合防护规划，加强规划管控。针对由海平面上升引发的海岸侵蚀和风暴潮等灾害，开展海平面上升的风险地图和情景评估，编制近海岸线地带的综合防护规划，指导地区科学防护与合理利用。二是强化海岸带自然防护能力。保护近岸边滩，增设海岸带缓冲带，构建海岸带灾害风险的第一层防护屏障。保护长江口滩涂湿地，形成市域自然防护带，增强较高风险岸线的自然防护能力。开展海岸带生态修复工作，建设完善的沿海防护林体系，为抵御风暴潮等灾害的影响构筑缓冲空间。三是提升工程防御标准，健全防汛保障体系。提高沿海防汛防台基础设施设计标准，结合风险评估，加高、加固现有防汛防台工程。重点关注较高风险岸段，形成重点岸段的双线海塘防御。分析海平面上升对城市排水的影响，增强洪水保护措施和排水工程的安全韧性。消除洪（潮）涝灾害防御短板，健全防汛安全可控、管理智慧高效的防汛保障体系。

[1]New York City Panel on Climate Change.

[2]The Mayors Office of Climate Resiliency ；2022 年机构调整与其他三个机构合并为市政府气候与环境正义办公室（Mayors Office of Climate and Environmental Justice）。

[3]The Office of Resilience and Capital Planning.

执笔人：姜紫莹、李梦芸、钱昊

统稿：张逸、骆悰

定稿：熊健

【研究】《上海城市发展战略规划研究报告2022》——议题七：构建国土空间气候适应性策略框架，提升城市气候适应能力 - 沿海城市气候适应计划

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