【海洋观点】《联合国海洋法公约》的“平衡”设计 ——沿海国和海洋利用国利益平衡的重点领域中的“建构性模糊”

任何一个沿海国利用海洋的需求，既可以通过“海洋锁闭”主张，也可以通过“海洋自由”得到。受一国特定地理情况、地缘政治和军事实力等因素的影响，一个向度上利益的吸引力往往强于另一个向度。特定国家在权衡两个向度的利益后，可能采取“沿海国”或“海洋利用国”的自我定位。基于上述定位产生的两个阵营之间利益差异带来的法律立场分化和冲突，也恰恰构成了《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）缔结过程中的重大阻力。部分矛盾在谈判过程中通过妥协和让步得以解决，并以《公约》文本的形式明确地被固定下来。但在很多时候，由于双方立场在短时间内难以得到调和，或者利益指向在谈判时尚不明确，为了确保《公约》最终能够得以缔结，各国便以原则性的“平衡”替代具体确定的解决方案。换言之，部分矛盾因难以调和或在当时未引起足够重视，最终被有意或无意地模糊处理，而留待“随后的演变趋势”对这种“平衡”的澄清及塑造。
一、《公约》起草过程中部分条款设置的“建构性模糊”
军舰的无害通过问题就因过于激烈的观点对立而被搁置。早在1958年第一次联合国海洋法会议期间，委内瑞拉、罗马尼亚和土耳其等国就对列入“军舰无害通过领海应申报或经审批”的条款表示支持，但该提案因未得2/3同意而未能通过。1975年的《非正式单一协商文本》中“无害通过权适用于军舰”的条款因30多个国家的联合反对而遭删去。与此类似，包括中国在内的28个沿海国联合要求增加关于“安全”之规定，以替代性地“寻找一项关于军舰无害通过领海问题可接受的妥协方案”也未获通过。在此情况下，为了《公约》能够整体地得到接纳，缔约国不再讨论允许抑或禁止军舰无害通过权的提案。尽管《公约》的第2部分第3节规定了领海的无害通过制度，但外国军舰无害通过问题，由于沿海国和海洋利用国的立场对立的不可调和，最终妥协于制度上的“留白”。这并非单纯是由于缺乏考虑而产生的“缺陷和模糊”,而是无法调和矛盾时，不得已之下“无奈的选择”。
0 d3 d+ E# R. P毗连区的安全事项是否应被作为沿海国管制权事项也引发了争论。在第一次联合国海洋法会议上，波兰关于在毗连区制度下的管制权清单中增加“安全”事项的提案在第一委员会以微弱多数获得通过，但没有获得全体会议通过所需的多数，因为另一些意见坚持认为，安全概念“极端的含糊不清”,可能引起沿海国的滥用行为。在海底委员会1972年会议上，五十五国集团再次提议将安全事项作为沿海国在毗连区的管制事项之一。由于相反意见的存在，第三次联合国海洋法会议最终没有将沿海国在毗连区的安全管制权力列入《公约》文本，但同样没有认定存在任何国际法禁止沿海国行使这种权力。
2 h! G0 f2 P$ P& {0 Y在此后引发较大争议的当属专属经济区军事活动问题。在《公约》漫长的谈判进程中，一国在他国专属经济区内开展军事活动带来的法律问题，就一直是争论的焦点。相当一部分国家反对军事活动，尤其是在航行与飞越之外的演习等“操纵或使用武器”的活动被视为《公约》第58条第1款项下的“其他国际合法用途”的一部分。巴西、意大利和乌拉圭等国都曾发表声明指出，第三国在专属经济区的军事活动应当受到限制，至少未经第三国同意不得进行军事演习。相反观点则认为，只要不违背“避免使用武力或武力相威胁的义务”之军事活动仍然可以被视为“合法”,故不应一般性地限制军事活动的形式。鉴于分歧相当明显，缔约谈判未能就第58条“是否涵盖超越单纯通过或飞越的军事活动得出结论性的答案”。在此情况下，虽然参与缔约进程的各方也一直在试图平衡沿海国与海洋利用国的不同利益诉求，但《公约》最终还是选择对该问题保持沉默，而仅仅留下一些模糊的暗示。
8 t- b4 [* a9 @* b5 M过境通行制度同样是沿海国与海洋利用国利益平衡的产物。在用于国际航行海峡的航行制度问题上，海洋利用国阵营与沿海国阵营在航行自由和领海安全问题上针锋相对。最终合意达成的过境通行制度，试图在公海制度上的“航行自由”和领海制度上的“无害通过”之间找到一个平衡点，尽管在具体内容上仍然保持“建构性模糊”。针对部分条款中的“留白”,《公约》引入了“一般接受的国际规章”,要求通过相关国际组织(国际海事组织)的进一步立法加以调整。
二、各国的解释性声明对制度上“建构性模糊”的印证
为了保证“一揽子协议”(package deal)得到完整的接受和执行，《公约》第309条明确规定除非明文规定，不允许任何缔约国提具保留。尽管如此，《公约》还是在第310条规定允许缔约国作出解释性声明。但第310条也规定“须这种声明或说明无意排除或修改本公约规定适用于该缔约国的法律效力”,强调该条不是《公约》第309条禁止保留的例外。显然，第310条存在的前提就是具有一揽子协议性质的《公约》条款——由于条文的“建构性模糊”——存在解释的余地。
截至2022年4月2日，《公约》已被168个国家或实体所批准，其中有93个国家或实体曾就《公约》部分条款提出声明。基于《公约》第309条提出的解释性声明，主要围绕领海无害通过、专属经济区内的军事活动、用于国际航行的海峡和群岛水域内通行以及岛屿地位、内陆国或地理不利国权利等方面的问题展开。在这些解释性声明中，一部分明确表示《公约》有关部分制度存在未予明确规范之内容，而另一些声明之间存在相互冲突这一事实，亦说明了这一点。仅围绕领海内军舰的通过问题，就有24个缔约方在签署、批准或其后的时间点提出了解释性声明。部分海洋国家对沿海国限制军舰无害通过表示了坚决反对。与此相对，部分国家在解释性声明中强调，对外国军舰的领海通过采取事先通知或批准的国内法措施，并不违反《公约》规定。同样，围绕专属经济区军事活动的合法性问题，在11个作出解释性声明的缔约国中，7个发展中国家认为他国未经沿海国同意不得在其专属经济区内开展军事活动；4个欧洲国家反对称，沿海国无权限制第三国在其专属经济区开展军事活动。
% v" `' i" z4 V4 F: E4 y7 m《公约》缔约历史与各国在解释性声明中的立场碰撞已经清晰地揭示，尽管《公约》在某些场合被视作无所不包的“海洋宪章”,但如学者所指出的，作为各方妥协的产物，它刻意或是无意地留下了一些模糊不清、需要进一步进行解释的问题。在涉及海上通道的航行、海洋环境保护领域，《公约》引入“一般接受的国际规章”等国际合作机制，就在所涉的建构性模糊条款基础上如何建构稳定的规则体系给出初步指引。但在涉及沿海国安全和海洋利用国的海上军事活动的大量条款上，并不存在上述机制。《公约》在众多领域涉及沿海国和海洋利用国权力平衡的条款中的“建构性模糊”,为相关条款的接受提供了最大公约数，促成《公约》成功缔结的同时，也为部分国家借助言说与行动进行有利于海洋利用国利益的“再平衡”提供了机会。
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2 I% g9 B& G+ `9 X7 B, c文章来源：节选自《“美国习惯法”与<联合国海洋法公约>下的海洋秩序——基于沿海国和海洋利用国利益平衡的视角》，原刊于《地方立法研究》2022年第6期
3 V" E4 A1 P! R6 q: F作者：张新军，系清华大学法学院教授；陈曦笛，系清华大学法学院博士。