【海洋观点】《联合国海洋法公约》的“海洋宪章”地位

关于《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）“海洋宪章”法律地位的讨论涉及《公约》与一般国际法的规则与原则之间的关系，也涉及《公约》解释和适用的边界问题，是一个重要的理论和实践问题。目前国内外不少学术论文将《公约》直接认定为“海洋宪章”。事实上，这一提法有其特殊的时代背景和内涵，兼具法律和政治特征。
! [, d8 j7 L* ~" T' k一、“海洋宪章”地位的含义
  ~3 j; T2 R/ x+ y4 _* J9 ?根据许通美大使对《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）“海洋宪章”地位的解释，并结合安德森法官对该解释的阐释，《公约》“海洋宪章”地位的含义可以概括为以下三个方面：
8 e9 L  {% n' @- t# [第一，从内容上看，《公约》终结了之前海洋法领域的混乱和单边主义，对所有海洋和海域内活动构建了一个法律框架，一个“多元结构的新海洋制度”。这一框架将各海洋区域的种种问题作为一个整体来加以考虑，几乎涉及国际经济秩序的各个方面，并成为“国际经济新秩序的重要内容”。
第二，从实施上看，《公约》是一个“活的条约”,包括在缔约时尚未出现的问题在内的所有海洋问题都可以在《公约》的框架内予以解决。许通美大使认为，1995年《鱼类种群协定》包含了可持续渔业发展的一些新的原则，并填补了《公约》的一项空白；此外，目前正在谈判的国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用国际协定亦可望成为《公约》框架下的一个新的执行协定，从而可以解决《公约》面临的一些新的挑战。换言之，《公约》通过其执行协定可以不断应对和解决新的挑战，并永葆活力。
2 p( b5 D- H4 ^3 X第三，从目的和效果看，《公约》是由发展中国家主导推动的，其各项制度旨在实现国际社会的公平公正。《公约》谈判之时，正值广大发展中国家摆脱殖民走向完全独立的时期，发展中国家在条约谈判中发挥了主导作用，《公约》的各项制度有利于发展中国家，有利于实现国际社会的公平公正。
可以说，以上三个方面的要素构成了许通美大使所提倡的《公约》“海洋宪章”地位的基石。下文将对这三个方面进行考察，以期对《公约》是否经受了时间的考验，能否继续承担“海洋宪章”职能进行初步评估。
二、《公约》作为“海洋法律框架”的宪章地位
1973年11月16日，联合国大会第3067(XXVIII)号决议决定，“海洋法会议的任务应为通过一项公约，处理一切有关海洋法的问题，在执行这一任务时，应顾及大会第2750C(XXV)号决议第二段中所列的主题及委员会正式核准与海洋法有关的题目和问题清单，并考虑到海洋区域的各项问题都是密切相关的，应当通盘加以审议”。《公约》序言指出，“认识到有需要通过本公约，在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境”。上述文件表明，《公约》在缔结之初，就致力于规制一切海洋法问题，并因此建立一种新的海洋法律秩序。而缔结后的《公约》所包括的17个部分、320个条款、9个附件，以及嗣后缔结的2个执行协定，也充分表明《公约》确实已经在形式上构建起一个海洋法律框架。那么，这样一个框架能否解决所有海洋法问题呢?一般认为，这里面存在应然和实然的差别。丘吉尔和劳恩认为，《公约》仅仅是提供了一个关于多数海洋利用问题的法律框架。事实上，有些问题，例如大陆国家远洋群岛问题、历史性权利问题、智能船舶问题等就很难在《公约》的框架内予以解决。
那么，《公约》作为一个综合性的海洋法律框架是否等同于“海洋宪章”呢?对这一问题的讨论可以从“宪章”所构建的法律秩序的视角进行考察。
+ \& `% R" b% n- V6 I首先，任何“宪章”性质的文件都必须能够确立一种法律秩序，在国内层面表现为调整统治阶级与被统治阶级之间的关系，而在国际层面表现为各国即便没有加入该文件也会受该文件的约束。一方面，《公约》序言部分勾勒出《公约》致力于构建国际经济新秩序的条约目的，然而，“海洋宪章”的定位要求《公约》不应仅限于构建海洋经济秩序，还应该涵盖海洋政治、军事等其他方面。另一方面，《公约》对各国的拘束力尚未达到“宪章”或“宪法”的要求。就一国而言，“宪章”或“宪法”是由一国的最高权力机关制定的，具有最高的法律效力，违反宪法的法律或规章通常会归于无效；而《公约》是第三次联合国海洋法会议制定的，是外交会议的产物，而非被授予立法权的宪法大会所制定。非缔约国违反《公约》并不会必然违反国际法，这是因为《公约》作为条约，其生效基于国家同意，通常情况下，只有缔约国才受到《公约》条款的法律拘束。尽管《公约》的部分条款已经成为习惯国际法规则，但目前包括美国、哥伦比亚、土耳其等在内的很多国家还没有加入《公约》,距离其所有条款均成为习惯国际法规则显然还有很长的路。此外，国际法上“持续反对者”规则的存在也阻碍了《公约》中已成为习惯国际法规则的条款对所有国家均发生效力。
, p' N; n8 `1 Y* U$ W其次，“宪章”性文件所确立的法律秩序应该具备综合性争端解决和优于其他任何条约和协定这两大特征。《公约》第十五部分确立的争端解决机制已经被“比照适用”于1995年《鱼类种群协定》,这一争端解决程序虽然在实践中存在管辖权扩大和突破国家同意原则的倾向，然而，该程序在国际上还是存在一定数量的国家支持。关于《公约》与其他条约和协定的关系问题，《公约》第311条规定了在各缔约国间，《公约》应优于1958年4月29日签订的日内瓦海洋法公约，但并不改变各缔约国根据与《公约》相符的其他条约而产生的权利和义务；而《公约》第237条规定了《公约》的规定不影响各国根据先前缔结的关于保护和保全海洋环境的特别公约和协议所承担的特定义务，也不影响为了推行《公约》所载的一般原则而可能缔结的协议。《联合国宪章》第103条则规定，“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时，其在本宪章下之义务应居优先”。相比之下，《联合国宪章》所规定的义务优先于其他任何条约和协定，而《公约》下的义务则仅优先于部分协定，并不完全满足国际“宪章”所应具备的基本特征。
6 }$ s/ ~, B2 a7 w  G7 `或许正是基于以上考虑，安德森法官认为，尽管《公约》具有一些“宪章”性质的要素，但严格意义上讲它并不是一个“宪章”或“宪法”,它仅仅是一个框架公约。
; [( H: M' n% ?' X3 l9 t$ G总而言之，《公约》的“海洋宪章”地位随着《公约》的发展和新兴海洋问题的出现，正受到越来越多的冲击，其局限性越发显现。正确认识《公约》的“海洋宪章”地位，对于国际社会更好地推动目前的BBNJ国际协定谈判以及国际海底区域开发规章都有着重要的意义。正如安德森法官所述，“目前任何全球性‘宪章’均远未达到其应达到的地位，与可能带有意识形态要素的宪政概念相比，治理是一个更为一般、更广的概念”。从这个角度看，《公约》确立了全球海洋治理的框架可能是更为准确的表达。
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" j) Z9 E/ n# v. _1 f文章来源：节选自《<联合国海洋法公约>的“海洋宪章”地位：发展与界限》，原刊于《交大法学》2023年第1期
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作者：施余兵，系厦门大学法学院教授。