梁莎莎等：中国—东盟环境合作新方向:共同解决海洋塑料垃圾

大多数东盟成员国被海洋环抱,人口集中于相对发达的沿海城市,海洋经济产业发展显著。中国同样拥有绵长的海岸线,海域辽阔,海洋资源丰富,同时海洋经济发展迅速,成为国民经济的重要部分。当前随着经济社会的高速发展,工业生产以及人民生活质量提升,越来越多的塑料垃圾从陆源进入海洋,对海洋生物产生威胁,进而对生态环境系统产生破坏。

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1 国际社会对海洋塑料垃圾问题的认识

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2014年联合国环境大会通过涉及空气污染、海洋塑料垃圾以及化学品等主要环境问题的决议以来,随着全球海洋塑料垃圾和微塑料治理热度的提升,此后历届联合国环境大会都通过了相关决议,海洋塑料垃圾被列为全球重大环境威胁。

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表1 联合国环境规划署关于海洋垃圾相关决议及行动

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资料来源:根据UNEP会议资料整理。

表2 东亚区域涉及共同治理海洋塑料垃圾的共识

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资料来源:根据国际会议资料整理。

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海洋垃圾具有跨区域、跨国界流动的特性,区域性国际组织对海洋塑料垃圾议题持续关注,制定了一系列政策指南和行动计划。除老挝为内陆国外,东盟其他国家海岸线漫长,其中印度尼西亚海岸线为3.5万千米、菲律宾为1.8万千米、马来西亚为4192千米、越南为3260多千米、缅甸为3200多千米、泰国为2800多千米,文莱、柬埔寨和新加坡也拥有一定长度的海岸线。海洋塑料垃圾污染已成为制约该区域海洋经济发展的重要障碍。

2 中国与东盟国家面临的海洋垃圾治理现状及挑战

中国海洋垃圾污染状况

《2018年中国海洋生态环境状况公报》显示,2018年对全国57个区域开展了海洋垃圾监测,内容包括海漂垃圾、海滩垃圾和海底垃圾的数量及种类。海洋垃圾密度较高的区域主要分布在旅游休闲娱乐区、农渔业区、港口航运区及邻近海域。其中,不管是海漂、海滩还是海底垃圾,塑料类垃圾占比最高,主要是聚苯乙烯泡沫、塑料袋和塑料瓶等。

                               
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图1 2018年监测区域海洋垃圾主要类型及占比

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资料来源:2018年中国海洋生态环境状况公报

此外,2018年对渤海、黄海和南海海域开展了海面漂浮微塑料监测工作,其主要种类为碎片、纤维和线,成分主要是聚丙烯、聚乙烯和聚对苯二甲酸乙二醇酯。在2019年11月生态环境部例行新闻发布会上,发言人表示:中国海洋废弃物2018年的倾倒量为20067万立方米,相比于2017年的15771万立方米增长约27.24%。海洋垃圾有塑料袋、漂浮木块、塑料瓶、玻璃瓶、饮料罐和渔网等,主要来自陆源,大部分属于“产生于陆地、输送到海洋”。

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东盟成员国面临的海洋垃圾问题现状

, l6 W" T, g* U% @" H1.各国面临的海洋塑料垃圾挑战

印度尼西亚拥有1.7万多座岛屿,是世界上最大的群岛国家,其人口总量约为2.56亿,约60%的人口生活在沿海地区。美国学者估算印度尼西亚城市固体废物产生总量约为3850万吨,年平均未管理塑料垃圾量为322万吨,被列为塑料海洋垃圾的亚洲主要贡献者之一。泰国主要海域包括:泰国湾、安达曼海和马六甲海峡北部,海域总面积约35万平方千米。从排海垃圾总量上看,泰国向海洋排放的垃圾量位居世界前列,有数据显示泰国海洋垃圾总量高达2700万吨。过去10年中,泰国每年产生200万吨塑料垃圾,其中只有50万吨能实现有效地回收利用。新加坡每天垃圾产生量中约38%被焚烧,约2%不可焚烧的垃圾在实马高岛被填埋,其回收利用率约60%。但因一次性用品的大量使用,实马高岛的垃圾填埋场可能在十年内就被填满,其新建垃圾填埋场的可行性较小。据全球反垃圾焚烧联盟公布的数据,菲律宾日均制造的一次性塑料垃圾高达1.63亿件。据联合国报告显示,菲律宾每天约消耗623万公斤塑料,其中81%都存在处置不当的问题。

自中国禁止进口废塑料以来,除东盟各国自身的生产消耗外,马来西亚、泰国、越南等国受到的发达国家废弃塑料的出口压力迅猛增长。相关调查数据显示,2016—2018年间东盟塑料垃圾进口量增幅高达171%,从83.7万吨增加到226.6万吨,其中马来西亚增幅最大,较2016年增长了300%,其次分别为越南、泰国和印度尼西亚。由于东盟国家塑料垃圾的处理能力与垃圾产生量和进口量之间存在严重差距,马来西亚、菲律宾、印度尼西亚等国不断强化本国对废弃物的进口限制,公开将大量垃圾遣返原籍。马来西亚政府宣布将对塑料废物实行永久禁令,越南政府宣布停止发放进口塑料废物执照,泰国政府则将于2021年停止进口塑料废物。

2.各国对塑料垃圾治理的进程及措施
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印度尼西亚现行的废物管理条例将废物管理分为减少废物和废物管理,管理部门间缺乏综合协调和机制化联动,对废物收集率、废物管理效率等产生一定影响。此外,地方政府对废物管理的拨款较少,缺乏投资导致效率低下和更高的运营成本,从而阻碍了企业参与该行业。2016年,印度尼西亚试行每袋200卢比(1便士)的塑料税,结果显示塑料袋使用有所减少,但由于零售商和塑料生产商的反对,该税收计划后被一再推迟。2017年世界海洋峰会上,印度尼西亚表示将制定《国家海洋垃圾行动计划》,目标是到2025年本国海洋塑料垃圾减少70%。

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泰国2019年通过《2018—2030塑料废物管理路线图》,承诺到2027年至少减少50%的海洋塑料,并确保100%的塑料废物可重复利用。其中到2022年,将禁止厚度小于36微米的轻质塑料袋、泡沫塑料食品容器、塑料杯和塑料吸管(不包括老年人、病人和儿童使用品)。

新加坡于2014年发布《新加坡可持续蓝图2015》,提出“迈向零废物”国家愿景,通过减量、再利用和再循环,努力实现食物和原料无浪费,并尽可能将其再利用和回收,为民众提供更加宜居和可持续发展的未来,使新加坡成为一个“零废物”国家。预计到2030年,其废物综合回收率达70%,生活垃圾回收率上升到30%,非生活垃圾回收率上升81%。

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菲律宾的《生态固体废物管理法案》规定废物属于可以回收利用资源,应当优先选择源头减量、资源回收、循环利用、再利用等管理方式,且地方政府为主要执行机构;《国家海洋政策》提出了菲律宾海洋战略及其相关的原则和内容,强调要促进海洋产业发展,积极参与保护海洋环境的国际合作等;《2017—2028年沿海和海洋生态系统管理计划》涉及减少沿海和海洋生态系统威胁等内容。此外,菲律宾推行了一系列措施保护海洋生态环境,包括长滩岛闭岛、减少石斑鱼捕捞、推行塑料垃圾换大米的环保项目等。

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越南2019年颁布国家海洋塑料垃圾管理工作行动计划,提出到2030年将海洋塑料垃圾减少75%,回收全部遗失或丢弃的水产捕捞工具,禁止直接把渔具扔进海洋;全部沿海旅游区、旅游景点、旅游住宿服务单位等不使用一次性塑料产品和难降解塑料袋,全部海洋保护区没有塑料垃圾等。

3 关于深化中国—东盟环境合作的具体建议

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在《中国—东盟环境保护合作战略》及行动计划指导下,中国与东盟国家重点推进了环境政策对话与交流、环境可持续城市、环境管理能力建设、联合研究等领域的交流与合作。结合当前全球与区域对海洋塑料垃圾的关注,推动建立海洋减塑共识,丰富中国—东盟环境合作内涵。具体建议如下:

1.持续关注区域海洋生态环境治理相关政策及形势,以中国—东盟双赢需求为核心,加快落实领导人倡议,在中国—东盟生态友好城市发展伙伴关系框架下推动“海洋减塑行动”

2019年11月,国务院总理李克强在第22次中国—东盟领导人会议上提出“中方愿在中国—东盟生态友好城市发展伙伴关系框架下推动‘海洋减塑行动’”,充分利用中国—东盟、东盟+中日韩和东亚峰会等环境合作机制,以中国与东盟双赢需求为核心,有序推动海洋环境保护与微塑料垃圾防治,开展中国—东盟海洋生态环境保护与塑料垃圾污染防治合作,推动形成中国与东盟国家生态城市与海洋减塑共识。

2.适时拓展与相关发达国家、国际组织、金融机构、私营部门的交流对话,探讨通过国际合作加强各国能力建设

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海洋塑料垃圾的流动性决定了依靠自身力量很难解决此全球性环境问题,需双多边合作以及相关国际机构的支持。拓展与发达国家、国际组织、金融机构、私营部门的交流对话,结合国内“无废城市”建设、新加坡“零废物”国家愿景实施、日本循环型社会等成功经验,借鉴垃圾管控及陆源污染控制的成功政策实践,提升交流合作水平,推动区域可持续发展。

3.加强相关领域基础研究,提升科研水平,充实我国在相关领域的国际合作技术储备

进一步加强相关领域基础研究,提升科研水平,更加科学地评估海洋垃圾的环境影响,深入开展我国近海海洋垃圾和微塑料来源量及其生态环境影响研究,提升对微塑料污染机制和生态风险的科学认知,为我国海洋垃圾污染综合防治和参与全球海洋垃圾治理提供科学支撑,提升中国参与全球环境治理的科研能力。

文章来源：原刊于《环境与可持续发展》2020年05期

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作者：梁莎莎、施川，生态环保部对外交流与合作中心工程师；陈英豪，生态环保部