张艾妮：中国的对策：提升区域渔业秩序构建中的话语权

一、中国积极参与区域渔业秩序构建的必要性
) c5 O4 ?1 l6 X9 {7 R+ g当下的中国是全球第二大经济体,是世界最大渔业产出国。在两片海域中,中国也都是影响力最大、渔业利益最为密切的国家,综合国力也远远超出其他争议国。而在可预见的将来,中国的海洋渔业利益只会逐渐上升,远洋捕捞参与程度较低,对近海捕捞的依赖性在短时间无法被完全取代。在全球其他海域的渔业秩序构建中,出现集体行为困境时,大国的推动力量都是至关重要的。
中国积极参与区域渔业秩序构建的必要性首先在于新兴大国在其中的历史责任和独特作用。国际法是现代社会文明国家表达自身立场体面而妥当的语言,也是崛起大国之制度重器。同时,国际法又是碎片化的,在变化、发展中的。国家一方面学习、吸收国际法,认真对待与合理应用国际法,另一方面国家也能对国际法的编纂、发展和完善有所参与和创建。这是一个双向的过程。人类命运共同体思想就是近年来中国对国际法体系的成功尝试和重要贡献。特别是在国际海洋法领域,不少概念、规则的产生与完善都离不开各国对渔业资源、渔业权益竞争活动的推动。《联合国海洋法公约》构建了二战以来的海洋渔业秩序,但在半闭海的海域划界和资源利用上也存在着大量“剩余权利”。半闭海本身也是海洋法上的一种特别制度,实践中资源开发管理的合作、治理路径更多体现为区域治理、多边治理。有危就有机,国际海洋渔业秩序的不足也意味着治理空间较大、治理机会较多。区域性海洋渔业秩序是对半闭海的剩余权利进行再分配的一次积极尝试。作为新兴大国的中国,既加入了《联合国海洋法公约》,对现代海洋法适应较好,也在其框架下有着较成功地维护自己海洋渔业权益的诸多实践,并不需要全盘否定现有的国际海洋渔业秩序。但中国海洋渔业迅猛的发展势头会促使中国有推动秩序改良的需要,在大框架下促进局部秩序制度安排得更加合理。中国在区域海洋渔业秩序中与其做一个单一的《联合国海洋法公约》的维护国,仅仅简单贯彻《公约》的规定,注重自身发展,不如去担当引领国的责任,从根本上维护区域渔业秩序的稳定,带动周边各国促进区域内渔业资源的可持续发展,并在国家交流与合作中提升自己的制度设计能力,增强区域内周边各方对海洋渔业资源合作开发的参与意识,从而进一步维护《公约》重视渔业资源养护和和平使用海洋的初衷。新兴大国的崛起,其目的和价值绝不仅仅是在国际社会上增添几个富裕成员,而要能为国际社会有所制度贡献,对国际法体系有所丰富,促进国际法治理主体的多元化和民主化,大国意味着更大的责任。不论是东海、黄海还是南海,这种尝试都是一个以亚洲国家为主导的国际渔业秩序,不失为在主体角度为国际海洋渔业秩序做出的突出的制度贡献,将极大促进国际海洋渔业法的均衡性,丰富国际海洋渔业秩序的世界观。
其次中国积极参与区域渔业秩序构建也是为了更好维护中国自身合法的海洋渔业权益,并进而对领土争端起到正面促进作用。中国在海洋渔业秩序方面的理念输出、议题设置、规则制定、规则解释和实施、机制建设、渔业外交和宣传等方面未能匹配中国的渔业地位,未能充分彰显中国的渔业利益。中国在海洋渔业领域公共产品输出的能力,塑造特定社会关系结构的能力制约了中国捍卫自身渔业权益立场和制度实践正当性的效果。在渔业合作这一跨国议题上,本身它相较于国家政治、军事、安全来说,属于“低级政治”,敏感度低,利益契合点高,议题灵活,价值中立。可以展望,以半闭海为地域范围,同区域的各个海洋渔业行为主体基于地缘邻近、相近的利益以及共同发展的需要展开功能性合作,形成稳定的机制。在这个机制中,中国也能更多尝试塑造国际规则与议题,生产主流意识形态,提供价值创新,拓展在局部秩序建立中参与的深度和广度,这些都是和中国近年来奋发有为的外交、“人类命运共同体”等公共物品的提供薪火相传、高度契合、交相辉映的。而这些区域里渔业合作的展开对于增强各方的信任,营造区域内良好的氛围和和谐的环境,为进一步促进领土争端无疑是有正面溢出效应的。
' E' x9 j7 W+ q  E二、中国提升区域渔业秩序构建中的话语权的路径规划
1 @" r) ?; v! ]首先需要增强理念共识。在区域海洋渔业资源的开发与利用上,应提倡以《联合国海洋法公约》为基本框架,积极正视立法不足与现实矛盾,强调多元主体的充分参与,加强国家合作,追求和平解决渔业冲突和公平分配渔业利益,从而实现区域内渔业资源的合理养护与可持续发展。构建区域渔业秩序与“和谐海洋”倡导的内容一致,是“和谐海洋”理念的继承和在海洋低敏感领域的细化。这些理念还需要进一步完善和系统化,形成强大的逻辑体系,避免呈凌乱、破碎状态,同时在国际会谈和国际组织活动中不断被积极推销给他国,并辅以谈判说服、外交、经济等手段来努力使之得到接受。
另一个是提升制造思想及将思想转化为规则的能力。通过梳理海洋渔业规范秩序的历史脉络基础,可以归纳出海洋渔业秩序“理念-规则-机制-实施”的生成路径。在《联合国海洋法公约》的基础框架下,不同海域内的渔业秩序往往都经历了从区域理念到国际软法;从国际软法到区域性渔业条约;从区域性渔业条约到渔业合作管理机制;从渔业合作管理机制到规则实施的过程。这些绝不仅仅是几句话、几段文字那么简单,需要有能力去制造思想,有能力去以思想为基础发展出系统化的理论体系,更需要有能力将理论体系转换成可操作性的规则。中国应该首先尝试积极参与国际海洋渔业领域基础性议题设置。议题设置既是一种议事程序权力,也是对所在社会或组织机制运行的控制权。基础性议题设置是某种渔业管理理念跃进为渔业管理标准、渔业管理宣言转变为渔业公约的机制保障。在国际社会海洋渔业领域必须积极参与,对重大国际海洋渔业事项能拿出较明确的态度和提出清晰而又具有面向解决问题意义的主张,做好随时介入的准备。中国渔业管理方案成为普遍性规则进而付诸实施的前提,是中国成功地将其核心要素设置为国际海洋渔业领域基础性议题。唯有如此,中国才能参与设计并实施新的国际战略,推动针对某项海洋渔业价值理念从理念到软法、从软法到公约的规范发展。
总体而言,受制于历史和现实因素,作为渔业大国的中国尚未成为渔业理念的主要输出者和渔业规则的主要塑造者,中国在海洋渔业规则制定上还缺乏实质影响力。国际渔业规则话语权的生成路径昭示,提升中国海洋渔业话语权应该从理念、规则和机制等角度入手,向世界贡献法律和政策层面的中国海洋渔业方案。
  
) H1 W) r' Z- h+ Z9 w4 r文章来源：节选自《区域性海洋渔业秩序价值追求及中国话语权研究》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2020年第2期
作者：张艾妮，广东海洋大学法政学院副教授