补齐海洋空间资源管控的“拼图”

近期，浙江省自然资源厅印发全国首个省级海底电缆管道路由规划——《浙江省海底路由“十四五”规划》。该《规划》是浙江省“十四五”专项规划中的备案专项规划，是统筹规划海底电缆管道路由空间布局的专门安排，是海域空间资源精细化管理的重要体现，也是海底电缆管道建设、保护、管理的重要依据。
《规划》出台的背景和意义是什么，有哪些主要目标和重点任务，特色亮点体现在什么方面，为实现目标提供了怎样的组织保障？近日，浙江省自然资源厅党组成员、副厅长阮飙对相关问题进行了解读。
坚持以问题为导向
浙江是海洋大省，岛屿众多、资源丰富，海底电缆管道对促进沿海地区社会经济发展起到了重要作用。“十二五”期间，浙江省登记海底电缆管道建设项目为35个，“十三五”期间为65个。预计“十四五”期间，浙江省新建管线项目将超过100个，至2035年，浙江省管线数量将达到近千条。不过，这里也有“成长的烦恼”……
随着浙江海洋强省建设持续推进，海洋经济高速发展，海底空间资源日益紧缺，特别是在岛屿密集、海洋开发活动活跃的海域，各类管线密集布置，相互影响，与其他用海活动的矛盾日益激烈，亟待加强管理。
海底电缆管道路由缺乏引导的问题也日益显现：随着管线数量日益增多，其分布杂乱无章、较为分散、海域空间割裂现象严重，一定程度上造成了空间资源的浪费。适合管线布置的海域空间日益减少，已在一定程度上制约其建设。
海底电缆管道的保护也面临新挑战：近年来，各类管线的破坏事故时有发生，对社会经济产生不利影响。随着更多海洋产业布局在近海海域，管线的保护难度将进一步增大。
怎么办？2020年是谋划“十四五”的关键之年。浙江省自然资源厅以问题为导向，需求作引领，面向“十四五”、展望至2035年，启动了海底电缆管道路由规划编制工作。
阮飙表示，目前浙江省的海域、海岛、海岸线等海洋空间资源的规划管控已基本形成，海底电缆管道路由规划作为海底空间资源统筹的制度安排，将进一步补齐海洋空间资源管控的“拼图”。
9 _0 Y  A/ z9 P0 p2 F: A( C3 H. Z; f广泛调研凝聚共识
规划怎么编，目标如何设？浙江省自然资源厅认为，要在全面摸清“家底”、深入分析评价的基础上开展规划编制工作。
+ n$ c! B  S) c5 c为此，浙江省自然资源厅联合自然资源部第二海洋研究所研究团队对浙江省已建、拟建海底电缆管道进行了全面梳理，首次较为系统地掌握了浙江省海底电缆管道的数量、类型、实际埋设位置等关键信息，为科学编制规划奠定了基础。
按照国家“十四五”规划中关于“强化国土空间规划和用途管控”“国土空间开发保护格局得到优化”“全面提高资源利用效率”的要求，《规划》以兼顾现状、相对集中等为基本原则，充分考虑目前已建管线的空间分布现状，优先整合现有空间资源，统筹未来建设需求，科学规整管线路由布置。以已建管线路由空间为基础，逐步形成廊道，引导构建管线用海相对集中的空间约束格局。
4 m: y( D: e# j; \9 E; M( e2 S阮飙说：“《规划》编制过程中，广泛征求了各地政府、有关部门的意见，汇聚各方智慧，凝聚高度共识，为保障《规划》能够落实、落地提供了重要前提。”
' ]. \4 c4 d" k9 T经过细致、深入的调查研究，浙江省自然资源厅组织相关专家对《规划》进行了研究论证，提出了既符合国土空间规划要求、又结合地方实际情况的发展目标。
% S! C0 M: d+ K: w8 u《规划》提出，至2025年，基本建立以“点、线、面”为核心的空间分区管控体系，优化管线空间布局，重点海域管线廊道基本形成，新建管线路由更加科学合理。强化空间要素保障供给，与其他用海活动的冲突有所缓解，管线分布杂乱无章的局面有所改善，综合管控能力大大加强。以数字赋能提升整体智治水平，管线信息化管理能力明显加强，信息公开制度基本形成。
到2035年，根本扭转全省海底电缆管道分布无序、海域空间资源利用效率不高的现状，实现重点海域管线廊道科学分布，新建管线有序接纳，路由选址及前期行政审批时间大大缩短，沿海社会经济发展所需的管线路由空间得到充分保障，空间管控能力大大加强，资源利用效率明显提升，综合管理走上制度化、科学化、数字化的轨道。全省管线空间管理能力达到全国领先水平。
先行先试大胆创新
8 {4 Z6 G; ]; }据介绍，针对海底电缆管道自身特点，《规划》确立了一种新的分区体系——以“点、线、面”为核心的分区体系，并提出了廊道区的概念。这些新的尝试，折射出一个鲜明特点：先行先试、大胆创新。
! @4 D9 W9 ^- y/ [' H阮飙介绍，按照以“点、线、面”为核心的空间分区体系，将浙江省海域划分为海底电缆管道建设禁止区（点）、廊道区（线）和限制区（面）3类，进行分区管控，引导约束管线路由合理布置。这种空间分区体系从预留发展空间、利用废弃空间、立体使用海域空间等角度优化了空间布局，完善了对海底电缆管道用海的空间管控。
% J' `+ D& y0 A4 H+ [0 i/ Y7 l具体而言，“点”是指为了保留海洋生态重要空间，保障生态系统的连通性和完整性，加强海洋生态文明建设，将自然保护地的核心区划定为禁止区；“线”是指根据建设需求、已建管线布置情况、周边自然环境和开发状况等因素，在全省划定44个特定廊道；“面”是将除禁止区和廊道区外的所有海域划定为限制区。
作为建设海底电缆管道的主战场，浙江省自然资源厅在廊道区的划定上，充分考虑未来的建设需求及已建海底电缆管道空间布局，并遵循“技术可行、经济合理、生态环境安全、施工及维护方便、集约节约用海”的原则。
2 K3 Z9 {7 Q+ ?7 \按照《规划》布局，浙江省的重要有居民海岛和重点开发岛屿，应尽可能保障2个及以上廊道，并适当加大预留空间。针对主要岛群海域，根据岛屿分布规律，在特定方向上组成串联型的管线廊道，形成资源输运的“主干道”。
算好“三笔账”
: o# o2 n* {! F* J5 @1 X# R管好海域空间资源，加强要素保障，建设和保护海底电缆管道，不可能一劳永逸。
针对海底电缆管道管理的薄弱环节，《规划》提出了加强监管和保护、规范管线用海管理、保护与统筹利用海岸线、加强废弃管理和完善退出机制、完善公开制度等举措——要算好海域空间资源管理的“精细账”，算好经济、资源、环境“三笔账”。
“例如，在海底现存一些超期服役或被弃置不用的电缆管道，不仅占用了海域空间资源，部分还会对当地海洋生态环境造成影响。”阮飙表示，为解决相关问题，《规划》提出了加强废弃管理和完善退出机制。
( r" e6 i( D4 `《规划》提出，加强对海底电缆管道的服役情况监测，对因海域使用权期满不续、超过设计使用年限或因其他原因弃置不用的管线，按照简明、可操作的原则建立退出机制。所有者应主动向主管部门报告管线废弃相关事宜，并尽量予以拆除，经论证不会对海洋生态环境造成损害或影响其他海洋开发利用的，可以原地弃置。管线废弃后应尽快办理注销手续，释放空间资源，积极引导新建管线优先使用废弃路由，盘活存量，畅通海域空间资源有机循环。
阮飙表示，通过探索建立退出机制，释放海域空间资源，形成有机更新，为加强海底电缆管道管理树立了典范，并以点带面，加强海域空间资源精细化管理。
规划不是“墙上挂挂”
一张“好图”，单单绘制出来还不够，关键在落实。
6 A& {; ~4 H4 B9 S8 S“下一步，我们将把《规划》落实和宣传贯彻摆在突出位置，坚决克服‘规划规划、墙上挂挂’，规划一套，做起来是另一套的现象。”阮飙表示，浙江省将充分发挥《规划》在海底电缆管道建设和管理中的指导性、基础性和约束性作用，完善实施机制和保障措施，增强政策支撑和要素保障，形成协同推进的合力，确保《规划》顺利实施。
一是加强组织领导。建立省级统筹抓总、市县分解落实的机制，加强与国土空间规划、海岸带保护利用规划等规划的衔接，将《规划》中划定的廊道区纳入国土空间规划统一管理。加强跨市县海底电缆管道的协调。相关部门要根据职责分工加强协同合作，建立有效的沟通协调机制，保障《规划》确定的目标任务有效实施。
二是完善政策与技术体系。适时制定海底电缆管道空间管控及保护的管理政策，完善全过程管理，进一步加强顶层设计。加强对管线空间管控相关理论的研究，及时梳理问题、总结经验，形成技术体系。加强重点区域及重点管线安全防护的研究，依托优势单位，加强投入，补齐短板，提升技术体系对管线空间管控及保护的支撑作用。
, f: }7 J3 C( \* v三是增加公众宣传。通过电视、网络、报纸、自媒体等多种媒介，全方位、多层次开展宣传活动，使社会公众深入了解海底电缆管道规划的意义和主要内容，增强公民集约节约利用海域空间资源和保护管线重要性的思想意识。
四是健全《规划》实施体系。做好《规划》实施的监督，适时对落实情况和规划的效果进行评估。建立海底电缆管道动态监管系统，以现有数据为基础，及时补充更新新建管线数据，加强场景化应用。
阮飙表示，当前海洋空间资源管理，围绕立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务构建新发展格局还有许多工作要做，需要各级海洋部门共同努力，通过制度创新、机制创新、政策创新、措施创新，进一步加强海洋空间资源的保护和集约利用，使我们的管理更科学、保护更有力、保障更高效，为服务浙江高质量发展、创建社会主义现代化先行省、打造“重要窗口”，履行好自然资源管理应尽的职责。
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