杜明明等：海警法的立法价值基础

海警法的目的价值突出表现为对中国海警维权执法的根本社会目的、理想和愿望的权威性注解，是对中国海警创制和实施宗旨的凝练，也是对海警机构的权力、资源如何优化配置的科学安排。同其他法律一样，海警法的立法价值也立足于一系列的价值基础之上，因应价值存在的客观环境之变化而做出适应性地调整。笔者欲从立法价值的利益基础、社会基础以及法治基础三方面入手，探讨海警法的立法价值基础。
* [  R! t# p5 S; J0 f利益基础
利益从承载主体的角度而言，有公私之分，有个人利益与集体利益、单位利益与国家利益的区别，又有现实利益与长远利益、既得利益与潜在利益等诸多形态，多元而有张力，有冲突也有弥合。综观世界各国的立法活动，利益主体通常以其自身客观需要为价值定位，对立法的过程施加影响，并对立法结果加以评判。实际上，法律同利益始终处于一种动态的相互作用与反作用的互动模式中。法律制定的全过程都有利益的影子，它像一根指挥棒，引导着立法者审查、协调和规范利益诉求，在立法设计中寻求利益的最佳平衡点，做出尽可能周全的安排，建构规范有序的行为模式，树立成功的价值导向。
3 {% n2 X# J2 J3 K" V8 F7 H% R0 X进言之，除了某些利益主体自身追求的利益之共性部分或曰利益之聚合，即社会共同利益——例如应对气候变化、打击恐怖主义等——能够推动立法在方向上的一致性，成本少、阻力小，其他法律的制定，则极有可能牺牲部分利益主体的局部利益。有时，甚至会出现社会共同利益同自身追求的其他局部利益冲突的局面。那么，何者为先？何为标准？何人裁断？都是不能回避的问题。此时，我们不能画地为牢，囿于利益的纠葛，而是应当拓宽渠道，向比利益更高的价值追求要出路。
总之，法律是利益糅合的产物，立法是在制度层面利用规范的工具对重新分配后的矫正利益新格局的固定化，即立法者依职权或授权经过法定程序对各种利益权衡、取舍，弥合根本分歧后的协调利益的外化。
% K+ I) B  \2 n0 p1 m8 W, ~* S) u: d海警法立足的利益基础同样是多元的。但是，我们可以从中国海警内部机构运作的维度，借助利益分析和实证分析的方法，厘清存在的利益格局，寻求解决潜在冲突的立法设计和价值规律，这也和其他诸多利益分析的视角类似，更好地更全面地展示利益的问题，更加突出利益的多元和多样。
就内部机构运作层面而言，中国海警是在对原国家海洋局及其中国海监、原公安部边防海警、原农业部中国渔政、原海关总署海上缉私警察等四支涉海执法队伍整合的基础上重新组建而成的。毋庸讳言，其管理同如今海警机构的管理存在差异。海警法立法价值的利益基础，也将调和重组后的利益和矛盾作为立法目标之一。它在利益导向功能面向上，也是为了理顺利益关系，构筑合理有序的新的利益链条。海警法所保障的海警整体利益是履行职责权能，遂行任务使命，壮大自身实力，保证运行顺畅，并最终服务于公共利益，即国家利益（人民利益）的实现。当然，在立法设计过程中，也没有忽视个人或局部的正当合法的利益。所以说，这是综合了各种利益后的一种产物，有助于更好地保障利益主体的相关权益，便于海上维权执法活动的展开。
7 X* o; g! C% d- m* T' R4 [' D# j社会基础
社会是在特定环境下，共同生活的相互关联的各组成部分，经过长久联系而形成的彼此相依的存在状态，是人与人之间交往形成的有组织的生活方式。社会中矛盾丛生，人类选择了相互妥协：每个人都有权利为自己的生存而奋斗，同时又不得不约束自己的行为，以求以最小的代价获取最大的利益，这样，人类就有了共同的生活方式，制度则是这一共同生活方式的外在表述和记载。法律是制度的一种，立法活动与社会实际休戚相关，立法的价值也与法律存在的社会基础密不可分。社会组织的稳定有序需要法律制度的控制与整合，而法律制度的确立则需要反映深层次的内生性社会矛盾与其解决之道，是经过法律抽象化了的社会协调与整合，即法律制度的立法价值。
海警法立法价值的社会基础具有极大的特殊性，这与中国海警维权执法职责权限的配置及其作用的客观环境有着密切的关联。具体而言，中国海警维权执法在对象上有内外国别之分；在地域范围上除了我国享有领土主权的内海、领海以外，还有毗连区、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域等我国虽不具有领土主权，却享有《联合国海洋法公约》认可的海洋权益以及特定管辖权的海域；在依据上既有我国国内立法机关制定的国内法，也有我国缔结和参加的国际条约；在效力和影响上除了国内法的效力外，还有可能产生国际法上的效力，影响国际关系的走势。一言以蔽之，中国海警身处的维权执法环境跨越了国内社会与国际社会的双重社会性质。
此外，相对于陆地而言，海上的客观环境更为严峻，也更为复杂。各种违法行为相比较陆地上而言更为强悍，海洋争端的尖锐性、复杂性与敏感性也更为突出。可以说，调整国内社会矛盾的国内法的基本属性，海警法有之；调整国际社会的国际矛盾（国际关系）的国际法的基本属性，海警法亦有之。这既是海警法独特的立法价值体现，也成为中国海警分析、解决实际问题的基本立足点。
总之，尽管海警法属于国内法的范畴，但是，海警法中对中国海警职责权限的配置、机构设置等诸多内容应当反映国内外两个层面的不同特点，才能体现海警法立法价值对国内、国际两个社会的社会基础之诠释和升华。因此，中国海警的职权是兼具国内、国际双重属性的国内职权，架构应当是比较借鉴国际同行的建构。
法治基础
立法应当以实现法治国家和法治社会为目的。法谚云：“法律的终止意味着暴政的开始”，形象、深刻地阐明了法治与人治之间的辩证关系，也反映出人类社会的发展和人类文明的进步归功于对法律威严的追求。在人类努力建构有序且和平的“国家组织”（polities）中，法律一直都起着关键的和重要的作用。法律是社会中合理分配权力、合理限制权力的一种工具。
海警法的立法价值也应当建构于并服务于实现国家法治的基础之上。笔者认为，海警法立法的内部证成需要解决海警权力与相对人之间的力量平衡与配比关系这一权力分配问题。虽然这种内部证成也仰赖对于现实矛盾的解决，但以法治的视角为切入点，应侧重控权理论。当然，这里的控权并非压制、束缚海警职权的行使，而是严格依照法律的授权开展维权执法活动。而且，前文已述及，此处的相对人有内外国别之分，也有公私主体之分。例如，对于同属海上违法犯罪的内外国私人主体的执法措施，与同我国存有主权争议的国家的政府公务船（飞机）采取的行为，其执法措施和执法权限等都在海警法中做了交待。当然，在具体处理相关问题的时候，仍要遵循前述所说的对等的相关要求，使得海上维权执法活动能够更好地贴合实际，贴合职责。
海警法立法价值的法治基础除了控权以外，从广义上还体现在法律体系内部的协调平衡上。海警法作为下位法，不与宪法的有关法律规定相抵触，反映宪法的精神与理念。同时，其制定也符合立法法的有关规定，保持海警法确立的法律制度与其他相关法律在结构上、效力上的协调。所以说，海警法的立法价值基础必须同一系列的相关问题相联系，对该问题的考量绝不是单一的、静态的考察。法治是一个动态的过程，也是一个历史传承与时代创新的过程。每一部法律的制定、修改都应当既反映当下亟待解决的问题，同时又为整个法治体系的建设添砖加瓦。以海警法的制定为契机开展的法治教育和法治文化培育的意义重大，也都透过海警法以适当的表述加以明确了。
  
" }  n  o7 M# `; M0 F/ l% D7 o文章来源：节选自《论我国海警法的立法价值及价值基础》，原刊于《法制与社会》2021年11期
) y/ i% h! ?: ^  d作者：杜明明，武警海警学院维权执法系讲师；江家栋，武警海警学院维权执法系副教授；史济峰，无锡市新吴区人民检察院第二检察部副主任