金永明：中国涉外海洋执法机制的发展历程及“管辖海域”范围

8 D8 T- g/ |1 e) X0 r" l* W6 Y维护海洋权益的重要手段之一，是国家机关依法依规对自国主张的管辖海域实施维权执法，以体现国家对其的管理和管辖，惩治各种违法违规行为或活动，以宣示和体现主权。


8 E0 y1 R* I! \# [! e一、中国涉外海洋执法机制的创设
中国涉外海洋维权执法的代表性机构是中国海监总队。1998年10月，经中央编制委员会办公室批准，国家海洋局设置了中国海监总队（部委正厅级），参照国家公务员制度管理。为适应这种形势和要求，在我国2008年的政府机构改革中，国家海洋局的基本职能和主要责职得到了调整和加强，增加了“在中国管辖海域实施定期维权巡航执法制度”内容。
为此，国家海洋局印发的《关于印发中国海监总队主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（2010年）规定，中国海监总队的主要职能是代表国家海洋局建设和管理中国海监队伍，组织、指导、监督海洋行政执法，组织实施海洋维权执法。换言之，我国海洋维权执法工作成为中国海监总队的主要职能。
随着东海问题的呈现和升级，为维护我国在东海的权益，经国务院批准，国家海洋局自2006年7月起依照《东海定期维权巡航执法实施方案》在我国东海管辖海域开展定期维权巡航执法工作。
同时，为维护我国在黄海、南海区域的权益，根据国务院批准的《东海定期维权巡航执法实施方案》“对我国其他管辖海域的定期维权巡航执法工作，可视需要开展”的要求，国家海洋局经研究并征求国土资源部、外交部、发展和改革委员会、财政部、总参谋部等五部委意见并报告国务院同意后，于2007年2月1日起按照《黄海、南海试行定期维权巡航执法实施方案》要求，在我国管辖海域全面开展定期维权巡航执法工作。这项工作由中国海监总队全面负责协调、组织全海域定期维权巡航执法工作，由中国海监北海、东海、南海总队具体实施。
关于中国海监总队定期维权巡航执法的具体要求、任务和巡航安排、巡航方式和方案，以及与军队协调配合和信息传输等方面的内容，在《关于全面开展我国管辖海域定期维权巡航执法工作的通知》（2007年）文件中作出了详细的规定，从而开启了中国海监总队负责对我国管辖海域实施维权巡航执法工作的新历程和新局面。
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二、中国涉外海洋执法机制的调整和发展
1 j7 ]$ i( n2 e0 a第一次国家机构改革（2013年），重组国家海洋局，创设中国海警局，成立国家海洋委员会。
为改变我国涉海机构众多局面、统一行使执法职能和提升效率，2013年3月10日，第十二届全国人民代表大会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。
这份文件指出，为推进海上统一执法，提高执法效能，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局的主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用，海洋环境保护等；国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。同时，为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项；国家海洋委员会的具体工作有国家海洋局承担。这些机构实施上述职责和功能内容，体现在《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》（2013年7月）公布的文件中。
0 H+ q$ L9 S4 J7 `第二次国家机构改革（2018年），撤销国家海洋局，组建自然资源部、生态环境部，中国海警局划归中国人民武装警察部队。
依据2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，以及中共中央于2018年3月21日印发的《深化党和国家机构改革方案》文件，涉海机构改革内容主要体现在以下方面：第一，在深化党中央机构方面，不再设立中央维护海洋权益工作领导小组，在中央外事工作委员会办公室内设维护海洋权益工作办公室；第二，在深化国务院机构改革方面，组建自然资源部、生态环境部；第三，在深化行政执法体制改革方面，整合组建生态环境保护综合执法队伍；第四，在深化跨军地改革方面，将国家海洋局领导管理的海警队伍转隶武警部队。其中，海警队伍转隶武警部队，按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。
为能使中国海警局依照《深化党和国家机构改革方案》和《武警部队改革实施方案》（2017年12月27日）的决策部署（海警部队整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局）统一履行海上维权执法职责，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于2018年6月22日通过了《关于中国海警局行使海上维权执法职责的决定》（2018年7月1日起施行）。
. y0 T( S' R1 y在上述决定中，不但赋予了中国海警局海上维权执法的职责和任务，而且要求有关方面应当及时提出制定、修改有关法律的议案，依照法律程序提请审议，还规定了中国海警局与公安机关、其他行政机关建立执法协作机制的任务。
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8 ^& y% W/ n2 k  T8 J三、中国涉外海洋执法机制的成形和内容
$ p- {$ d3 `, `( L; N依据全国人民代表大会常务委员会《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》（2018年6月22日）要求和《中华人民共和国人民武装警察法》第47条的规定，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2021年1月21日通过了《中华人民共和国海警法》（以下简称《中国海警法》，2021年2月1日起施行）。
《中国海警法》的制定和实施，使中国海警机构的海上维权执法活动更有法可依，并增加了透明度和可预见性，也标志着我国海洋管理机构改革的深化，以及依法治海的目标和任务得到了加强和改善，这对于提升国家海洋治理体系及海洋治理能力现代化水平有重要意义。
《中国海警法》由11章，共84条组成，在性质上具有组织法和功能法的特点。其规范了制定该法的目的及其他任务，即明确了中国海警局（海警机构）的职责、组成、适用范围，以及在执行任务时应坚持的原则和具体要求、程序等方面的内容。依据《中国海警法》第5条的规定，中国海警机构的任务主要为三个方面：第一，海上安全保卫（第16-22条）；第二，海上行政执法（第23-27条）；第三，海上犯罪侦查（第38-45条）。
6 h5 {' I+ \) g4 O! v+ v; [2 J. ~可见，《中国海警法》的制定和实施，既是对上述立法工作部署的回应和产物，也表明中国海警局划归武警部队按照“先移交、后整编”规定目标的完成，并使其成为国内法的重要组成部分。此外，《中国海警法》第3条的适用范围（“中国管辖海域”）成为关注的焦点。
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9 J; _; O2 e5 J7 N) D# i四、中国涉外海洋执法范围“管辖海域”解析
! S; L* v; i$ G7 O# }  `0 s《中国海警法》第3条规定，海警机构在中华人民共和国管辖海域（简称我国管辖海域）及其上空开展海上维权执法活动，适用本法。
$ K' C5 Q% o9 i# i9 l" r0 u: t0 Q依据《联合国海洋法公约》，沿海国的管辖海域为内水、领海、群岛国的群岛水域、毗连区、专属经济区和大陆架。而《中国海警法》中的“我国管辖海域”是否仅包含上述海域，从其第3条规定的内容看并不清晰。但如果结合中国与海洋有关的国内法内容，中国的管辖海域范围还包括上述海域以外的其他海域。例如，《中国专属经济区和大陆架法》（1998年）第14条：“本法的规定不影响中国享有的历史性权利”；《中国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》（2016年7月12日）第3项：“中国在南海拥有历史性权利”，即中国拥有基于历史性权利基础上的其他管辖海域。
3 s( v4 y) J" \( X其实，对于诸如《中华人民共和国海警法》第3条中的“中国管辖海域”的表述内容，也见诸于《中国海洋环境保护法》第2条、《中国渔业法》第2条，以及其他多个法规和条例中。而对于“中国管辖的（一切）其他海域”，依据《中国渔业法实施细则》第2条第2款的规定，其是指根据中华人民共和国法律，中华人民共和国缔结、参加的国际条约、协定或者其他有关国际法，而由中华人民共和国管辖的海域。
4 h4 K, C" S$ _! e换言之，“中国管辖的（一切）其他海域”来源于中国国内法的规定和依据有关国际法的内容确定的海域两种类型，它们共同构成“中国管辖的（一切）其他海域”。其中，依据中国的国内法确定的海域方法之一是直接宣布大陆和岛屿的领海基点和基线，以及宣布明确的海域范围；依据有关国际法内容确定的海域，包括依据国际条约、协定的条款确定海域，以及与相邻或相向国家之间缔结海洋划界协议确定管辖海域范围。
0 _& I  d- F- L3 U从迄今我国因多种原因未公布南沙群岛的基点和基线，以及与东盟国家（除越南外）之间并不存在海洋划界协议看，中国海警局在自国主张的管辖海域范围内的执法活动将会成为争议的焦点问题。同时，在钓鱼岛及其附属岛屿周边海域尤其在领海内的执法活动也将成为争议的焦点问题。
为此，中国海警机构在争议海域内的执法和管制活动应遵守谨慎和克制等义务，并基于谅解和合作的精神加强与其他国家之间的沟通和协调，包括实施临时措施或临时安排，尤其应遵守既存的危机管控机制，共同维护海空安全秩序并共享海洋资源及空间利益。

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五、结束语
尽管我国基本补全了涉外海洋执法机制，尤其是制定和实施了《中国海警法》，这对于维护我国海洋权益，完善海洋法律制度有一定的作用，但《中国海警法》中的有关条款内容（如“管辖海域”“使用武器的条件”“防卫作战任务”等）依然需要在后续的实践和立法中进一步地阐释和完善，以减少摩擦和分歧，为构建海洋命运共同体做出贡献。
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/ C! P- C$ |2 T4 f文章来源：节选自《“中国海洋安全的现状与前景展望”笔谈》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2022年第1期
作者：金永明，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，中国海洋发展研究中心海洋战略研究室主任