姚朋：加拿大的海洋经济管理和海洋治理

早在1950年代，加拿大就会同地方政府开始了水污染防治。1988年，加拿大出台了《环境保护法》，其中，海洋环境保护是核心内容。加拿大认为自己肩负海洋治理的全球责任：即加拿大的海洋管理关乎加拿大全体国民的民生、关乎全人类的民生，尤其是滨海地区居民的民生。加拿大政府渔业与海洋部还出台了《泛加拿大应对气候变化和海洋生态变化倡议书》，支持碳排放设立上限，以应对海洋生态环境的恶化。在过去哈珀政府的第一任期和第二任期（2006年—2015年）的大部分时候，加拿大在海洋治理方面居于比较严厉执法的尺度。在特鲁多的第一个任期曾经有过放松海洋经济开发相关管制的迹象，但是，在环保团体、原住民社区的持续压力下，特鲁多政府逐渐加强了环保措施以应对该国的2050年碳中和计划。
! b3 _+ h+ Y) c0 U* s" |1997年，加拿大颁布实施了《海洋法》，成为世界上第一个进行综合性海洋立法的国家。该法将《联合国海洋法公约》赋予各国的权利，以国内法的形式具体化。到目前，加拿大制定的主要海洋法包括《海洋法》《渔业法》《航海法（2001）》《通航水域保护法》《环境保护法》《国家海洋保护区法》以及《濒危物种法》等等。加拿大渔业与海洋部批准的条例和法案也具有法律效力。与此同时，加拿大议会协同海洋与渔业部通过了十几部相关法案，包括《沿海渔业保护法》《领海和渔区法》《大西洋渔业管理区规定》《太平洋渔业规定》《沿海渔业管理规定》《200海里专属渔业法》《北冰洋管理法》《大陆架法》《海洋倾废法》《防止油类污染法》等等。此外，加拿大还签署了与海洋资源及产业有关的国际公约和协定，加上各沿海省市自行制定的涉海法律法规，加拿大构建了完整统一的海洋事务各方面法律体系。
加拿大海洋环境保护历史悠久，也是世界上第一个制定国家行动计划，通过控制陆源污染来保护海洋环境的国家，其清洁技术曾经在国际市场上占有相当的比重，近年来，跟随日本和英国，呈现了一定的下降趋势，但是技术优势仍在。1998年，加拿大北极委员会通过了《北极海洋环境陆基活动预防地区行动计划》，以应对有机物和重金属污染。1997年加拿大开始实施《海洋法》和其他相关法律，提出了海洋开发与环境管理的预防性方法和基于生态系统的管理原则。加拿大尤其注重控制陆源污染对于海洋的致命侵蚀，尤其注重在民众中宣传陆源污染的来源、方式和污染状况，并由环境保护部出台了相关措施和计划保护海洋环境。与此同时，加拿大相关渔业和海洋部门、环境保护部、加拿大印第安人和北部事务部、农业部协同合作，尤其注重其对国际海洋环境的保护承诺，以及将加拿大经验推广到世界其他各地。
! [- `/ q# B! j1 F. `& Z2 D/ E& K自加拿大1997年实施《海洋法》，加拿大还在如下两个方面为其他国家树立了先例和版样，其一是2002年出台了海洋战略，以及在同年出台了加拿大海洋行动方案。其二，专门成立了海洋渔业管理机构加拿大渔业及海洋部（DFO）作为联邦重要政府部门之一，集科研与管理于一体，以应对在更加现代和复杂多变的渔业和海洋环境下进行海洋经济管理和海洋治理。自从DFO成立以来，与其他机构和各级地方政府一道，承担了海洋渔业管理的重任，其科研能力及海洋科技规划在很大程度上反映了加拿大的国家海洋科技水平和海洋战略部署。值得注意的是，加拿大还尤其注重研究在全球气候变暖和海洋变暖现状下，如何调整渔业生产、海洋渔业养殖，注重研究在海水逐渐酸化、海冰融化的不利条件下，如何稳定渔业生产和养殖。
总体而言，加拿大采取了三种措施来进行专门的海洋治理。
& d( T! B8 k4 {0 \1 p, j4 m其一，设立海洋保护区，严格控制海洋保护区内的海洋经济活动。尤其是在加拿大所控制的北极地区，为缓解北极地区的生态环境恶化，加拿大正在设立两个新的海洋保护区，主要位于努纳武特埃尔斯米尔岛海岸外，总面积达42万平方公里。加拿大政府甚至雄心勃勃地计划，将原定的覆盖加拿大10%海域的海洋保护区，到2030年扩展到覆盖30%的海洋区域。根据加拿大政府的相关统计，截至2019年，其海域保护区面积已经接近总海域的15%。
0 Z; F& ~. e6 M% H+ a2 j其二，设立野生海洋生物保护区，其目的是保护海洋生物的多样性，以及通过其广袤的海洋生物基因库研制出新的海洋生物医药和用于教学目的。比如，通过保护英属哥伦比亚的海洋区域，保存了大量、丰富的海洋藻类和鱼类，从而为大量持续捕捞经济价值极高的深海三文鱼、帝王蟹、石斑鱼提供了野生有机基础。
其三，专设国家级海洋保护区，用于特色保护。比如面积巨大的海达瓜依国家海洋保护区，比美国罗德岛加上特拉华的面积还要大，因其巨大的海洋生物多样性和海岸生物而闻名遐迩。加拿大政府在该保护区进行了“陆地—海洋—居民关系”项目管理，尝试整合海达瓜依悠久的原住民文化遗产、自然资源、海洋责任以及自然和人的生态平衡，以及鼓励适度的海洋渔业。
加拿大渔业及海洋部重点旨在促进海洋经济增长，拓展在水产养殖和生物技术等领域的研究并支持创新；进行栖息地保护、海洋管理和生态系统等方面的研究，保护海洋环境和水生系统等等。与此同时，该部还负责进行海洋科学调查和编制海图，开展多领域的海洋科学研究并提供海洋信息服务，参与制定及执行海洋与内陆水域的经济、生态和科技等相关政策与方案。对于时下各国和民间都非常关注的海洋塑料垃圾问题，政府将预防和清理海洋塑料垃圾列入了海洋环境保护的重要一环。2017年，加拿大加入了联合国的《清洁海洋行动》，2018年加拿大率先签署了《海洋塑料颗粒自律章程》。到2021年，加拿大已经和国内69个行业和机构签署了支持该章程的声明，甚至提出到2030年将实现零塑料垃圾污染的目标。
  
文章来源：节选自《当代加拿大海洋经济管理、海洋治理及其挑战》，原刊于《晋阳学刊》 2021年第6期
作者：姚朋，中国社会科学院加拿大研究中心副秘书长、副研究员
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