陈奕彤：应对海平面上升的新近国际造法进展和国家实践

全球平均海平面上升不仅威胁到各类生态系统和海岸环境，也影响到沿海国和低地国家的社会存续，而且其危害对于最不发达国家和陆地资源有限的小岛屿发展中国家尤其严重。国际法委员会通过讨论和编纂区域实践和国际判例，推动和发展了与海平面上升有关的国际造法进程。
+ F  t( A. P0 o" C( l5 _一、国际法委员会近年来的主要工作成果
: y) b( M3 J4 Q: q根据《联合国宪章》于1947年成立的国际法委员会是联合国的辅助机构，专门从事国际法的发展与编纂工作，就国际法尚未订立公约或各国惯例尚未充分发展形成成文法的领域编纂拟定公约草案，同时系统总结和整理若干国际法规则。委员会由联合国大会选举的“在国际法上具有公认能力”的专家组成。这些专家委员以个人身份工作，不代表国家或政府。我国著名国际法学者黄惠康自2010年接任现国际法院副院长薛捍勤大法官任委员以来，在2016年换届选举中连任至今。
国际法委员会编纂国际法的工作方法是：先由推选的专题报告员提出其所草拟的条文草案，并加以评注，然后由全体委员逐条讨论。自其成立以来，国际法委员会在国际条约和习惯国际法的编纂和整理方面贡献斐然，尤其是在海洋法、外交关系和领事法、条约法等国际法领域工作突出，加快了现代国际法的发展和体系化进程，增强了完整性。
1990年联合国政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)发布的第一次气候变化评估报告中，已经包括了对海平面上升的评估内容。IPCC之后发布的几次报告，均在自然科学方面就海平面上升及气候变化对海洋生态系统的影响等方面取得了重大进展。但直到IPCC于2013年发布第五次评估报告之后，国际社会才就全球平均海平面上升这一趋势逐渐达成政治方面的共识，并计划提出应对的行动方案。国际法学界也逐步意识到现有的国际法律制度在解决这一问题上存在规制不足的漏洞，开始研究与此有关的法律问题，并着手国际法的解释和编纂。在2012年，专门从事国际法研究的国际法协会(International Law Association, ILA)就开始开展研究并发布了一系列报告。在此基础上，国际法委员会(International Law Commission, ILC)于2018年将“与国际法有关的海平面上升”专题列入长期工作方案进行审议，并于2019年决定设立关于这一专题的不限成员名额研究组。由于ILC具有高度的权威性和影响力，不同于ILA这种不具有联合国授权的国际“民间”组织，因此ILC的这一动作意味着“与国际法有关的海平面上升”专题正式进入了国际法编纂的进程中。
! T0 z6 y6 d+ I  ]根据ILC的工作提纲，它将以海平面上升是一个经过科学证明的事实为前提审查该专题，只处理“海平面上升的法律影响”,而不涉及“环境保护、气候变化本身、因果关系、责任和义务”。这一专题不局限于研究海平面上升对于海洋法的相关影响，而是涵盖国际法的多个方面，在方式上亦会考虑到不同方面之间的相互关联。具体工作是分析包括条约和习惯国际法在内的现行国际法，从而为国际社会应对该问题提供法律上的帮助，但不会对《公约》等现行国际法提出修改上的建议。2020年，ILC就“海平面上升对于海洋法的影响”发布了第一次问题文件。根据先前计划，本专题项下的其他两大议题——“对国家地位的影响”和“受海平面上升影响的人员保护”应在2021年完成首次概览。但据最新消息，由于专题的复杂性以及新冠疫情影响等因素，ILC将争取在下一个五年期完成与之有关的问题文件和实质性报告。
在海平面上升对国家海洋边界产生的影响方面，ILC认为由于《公约》制定时并未意识到海平面上升及影响的现实性，因此《公约》被解释为基线和从基线量起的外部海域界线都是可移动的。为了保护沿海国在不同海区的权利和维护法律的稳定性、安全性、确定性及可预测性的要求，并维持沿海国权利与第三国权利之间现有的平衡，ILC认为应固定基线和从基线量起的海区外部界限，并保持沿海国的应享权利。在海平面上升造成了海岸变化的情况下，当事方也应当通过协议或裁判维持现有海洋界限。根据国际判例，“无论是陆地边界还是大陆架边界，都必然涉及稳定性和永久性因素”。海平面上升这一渐进而非突然发生的自然现象并不能作为各国援引1969年《维也纳条约法公约》第六十二条第二款(a)项的理由，从而单方面终止或退出海洋边界条约。“因为海洋边界需与任何其他陆地边界一样稳定而明确，以保障国家间的长期和平关系”,维持和保证法律的稳定性和确定性。
8 z: K* b+ b$ h/ Z# d关于海平面上升对岛屿的影响，ILC主要结合相关国际判例和习惯国际法的发展对《公约》第一百二十一条进行了分析和解释。虽然ILC并没有明确表态，只是承认并注意到了各国立场和实践的诸多分歧，但其似乎更倾向于在这一问题上继续维护海洋权利的稳定性。这一判断来源于对ILC一系列评论的解读：“海平面上升导致一个享有完全权利的岛屿被淹没所引发的潜在后果是重大的”,“严格解读第一百二十一条第三款将意味着一个岛屿如果因海平面上升而变得不适合居住……则可能失去其专属经济区和大陆架权利……这样的后果可能在经济、社会和文化上都是灾难性的。专属经济区的自然资源是许多小岛屿发展中国家的主要生计来源”。
此外，ILC也对海平面上升的一些应对和适应措施，如建设人工岛屿、填海造地或岛屿防御活动持包容态度，认为国家可通过使用人工手段维护基点和岛屿特征以维持现有国家管辖海域的范围。
二、相关国家的法律立场与国家实践
" [+ Y# m( |& |3 u  l3 S$ i) U太平洋小岛屿国家陆地资源匮乏，海洋权益对其尤为重要。由于它们受海平面上升影响最大，抵抗风险能力最弱，因此在实践中普遍倾向于固定国家管辖海域外部界限以维持其海洋权利，并致力于将该方法发展为习惯国际法，作为其应对海平面上升所采取措施的合法依据。
太平洋岛国论坛是代表受到海平面上升影响的小岛屿国家，通过集体努力维护自身海洋权利的区域组织。在其向ILC提交的材料中提出，保留现有的海区及由此产生的权利至关重要。早在2010年，太平洋岛国论坛领导人就承诺在海平面上升的情况下维护论坛成员现有的海区权利。太平洋岛国领导人发表的一系列宣言，特别是2015年的《塔普塔普塔宣言》、2018年的《德拉普承诺》和《波伊宣言》都强调，太平洋国家打算最终确定基线、划定外部界限和海洋边界，向联合国交存信息，维持海洋主张以应对海平面上升的影响。太平洋小岛屿国家认为，定期审查基线的位置并不是《公约》所要求的，而且定期审查将给各国造成沉重负担，行政成本高且易引起混乱，还会导致海区及其权利变得更不确定。虽然目前各国主要使用海图来作为显示基线和海区外部界限的唯一或主要方法，但太平洋小岛屿国家认为，可使用地理坐标代替海图以应对海平面上升和更新海图的行政成本，从而维护基线和海区界限的准确性和确定性，明晰沿海国和第三国的权利和责任。
2 O% X% y1 C7 ?& Q4 y. a1 @其他国家也利用向ILC提交法律意见的机会表达了各自的国家实践。例如卡塔尔已经开展了一系列调查研究工作来保护海岸，并通过种植红树幼苗的方式，规划基础设施以应对未来海平面上升的可能性。新加坡也已经在制定长期战略以保护海岸免受海平面上升的影响。海岸保护措施包括建造海堤、岩墙等工程解决方案，并辅以积极恢复红树林等基于自然的解决方案。
/ L% x+ j* z6 G% Z! K非洲国家在ILC第一份问题文件发出后，也就自身法律立场和国家实践做出了系统说明。在习惯国际法的形成方面，文件指出，在审查了38个非洲沿海国家的立法和《公约》实践，以及国际性法院做出的相关司法决定后，调查认为非洲在基线和海洋边界方面的做法十分多样，无法推断已经存在赞成或反对永久或移动基线或海洋边界的法律确信。没有普遍做法形成的原因在于海岸的地理情况各不相同，使用基线、潮汐(低潮或高潮)、移动或永久基线的理由取决于海岸的总体形态。即便如此，意见认为，虽然习惯国际法尚未形成，但采用固定基线或永久海洋边界的方法会更加合适。因为第一，殖民时代遗留下来的边界不变原则，可假定海洋边界在新独立国家之间继续适用；第二，《维也纳条约法公约》第六十二条第二款规定的对适用情势变更原则的限制(即边界条约不受情势发生根本变化的影响)也应适用于海洋边界，冻结基线可应对海平面上升；第三，根据《公约》第八十三条第三款或第七十四条第三款，各国在陷入僵局或难以就其海洋边界划界达成协议时有义务进行合作，可冻结未决的海洋边界问题，以利于寻找其他解决办法，如建立联合开发区。
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2 i% u4 ^' K# i9 {+ p" c文章来源：节选自《海平面上升的国际法挑战与国家实践——以国际造法为视角》，原刊于《亚太安全与海洋研究》2022年第2期
' S" ^3 ?6 h8 H% v: Z作者：陈奕彤，中国海洋大学法学院副教授