专家解读 | 中国生物多样性立法现状与未来 - 海洋生物多样性保护法

我国十八大、十九大报告以及“十三五”规划纲要均对生物多样性保护提出了明确要求，生物多样性保护已经成为我国一项重要的政策主张。为全面落实习近平生态文明思想的严密法治观，我国不断完善生物多样性保护法律法规体系，旨在用最严格制度保护生物多样性。目前我国生物多样性立法正在稳步推进，形成了广受认可的保护理念、逻辑严谨的法律框架、完备充实的制度体系，为生物多样性保护工作提供了完善的法律保障。未来我国生物多样性保护立法应当深入贯彻整体性立法目标，可以考虑建立以《生物多样性保护法》为统领的生物多样性保护法律体系，实现生物多样性保护法律制度的有效配置，以便于应对复杂多元的生物多样性保护问题。

一、广受认可的生物多样性保护理念

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生物多样性保护理念在多部环境资源类法律中得到确认，具备明确法律地位。党的十八大、十九大报告肯定了生物多样性保护的重要性，并且进一步明确了构建生物多样性保护网络的具体要求。加强生物多样性保护的政治导向已经为我国《环境保护法》《生物安全法》《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《长江保护法》等多部现行法律所吸收，通过“原则性+专门性”条款相结合的方式予以确认。例如《环境保护法》作为我国环保领域的综合性、基础性法律，第三十条将保护生物多样性作为开发利用自然资源的限定条件之一。《生物安全法》第二条将保护生物多样性划入适用范围。《野生动物保护法》第一条将维护生物多样性和生态平衡作为立法目的。《森林法》第二十八条将维护生物多样性视为森林资源保护所发挥的功能之一。《长江保护法》作为生态保护领域的最新立法，第四十二条关于水生野生动植物保护的条款实际上也以保护生物多样性为目的。在未来即将出台的《国家公园法》《自然保护地法》《湿地法》中，保护生物多样性将继续作为重要立法内容。简言之，按照目前环境法律体系的分类，保护生物多样性已经成为环境资源类和生态保护类法律的基本共识。

二、逻辑严谨的生物多样性保护法律框架

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我国先后制定修订了50多部与生物多样性保护相关的法律法规，不仅涵盖生态系统保护、防止外来物种入侵、生物遗传资源保护、生物安全等多领域，而且涉及法律、行政法规、部门规章和地方性法规等多层次立法。

生态保护领域，针对森林、草原、海洋、河湖和湿地等多种类型的生态系统，我国相应出台《森林法》《草原法》《海洋环境保护法》《长江保护法》等法律，《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规，《湿地保护管理规定》《国家级森林公园管理办法》等部门规章，《江苏省湿地保护条例》等地方性法规。

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防止外来物种入侵领域，虽尚缺乏专门法律予以规制，但新近生效的《生物安全法》第六十条规定，国家加强对外来物种入侵的防范和应对，保护生物多样性。其他规定散见于《野生动物保护法》《农业法》《畜牧法》《种子法》《动物防疫法》等相关法律、《森林虫害防治条例》等行政法规、《进境植物检疫禁止进境物名录》等部门规章、《沈阳外来物种防治管理暂行办法》等地方性法规。

生物遗传资源保护领域，关于遗传资源与惠益分享的法律条款主要集中于《生物安全法》《畜牧法》《渔业法》《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《种子法》等法律、《野生植物保护条例》等法规、《畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》等部门规章、《云南省生物多样性保护条例》等地方性法规。

生物安全领域，形成由基础性、综合性、系统性的《生物安全法》为统领，《农业转基因生物安全管理条例》《基因工程安全管理办法》《农业转基因生物安全评价管理办法》等专门性法规和规章为基石的法律体系。

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环境资源类法律为生物多样性专门立法指明了方向，生物多样性相关立法的发展为生物多样性专门立法奠定了坚实基础，均有益于未来《生物多样性保护法》的顺利出台。

三、完备充实的生物多样性保护制度体系

在生物多样性保护法律框架已经基本成型的背景下，系统化的法律制度体系是实现生物多样性整体保护的必要保障。基于生物多样性保护领域的共通性，目前已经形成了相对成熟且日趋完善的具体法律制度，如行政许可制度、风险评估制度和环境监测制度等。其中行政许可制度作为运用最为广泛的制度之一，是一种事前预防性手段，能够有效地防范可能造成生物多样性减损的风险因素。除上述共性制度外，还形成了许多具备领域特色的专门制度。生态保护领域的分区管理制度，防止外来物种入侵领域的环境影响评价制度、检验检疫制度，生物遗传资源保护领域的确权制度，生物安全领域的转基因生物强制性标识制度等，都为生物多样性保护法律体系提供有力的制度保障。

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四、生物多样性保护立法的未来展望

结合我国生物多样性保护工作的现实需求与法治基础，为了进一步发挥生物多样性法律体系的指引和保障作用，未来仍需从以下三方面予以推进。

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一是明确生物多样性整体保护的立法目标。既要统筹协调生态环境保护和资源合理利用的相互关系，也要推动生物多样性四大具体领域的协同保护，实现遗传资源、生物物种和生态系统的全面覆盖。

二是研究制定一部基础性、政策性、协调性的《生物多样性保护法》。生物多样性保护作为关涉人类命运的重要社会问题，应当以生物多样性领域为基点立法，注重生物多样性法律体系内部的有效衔接，形成更具整体性系统性的法律体系。

三是合理配置生物多样性保护法律制度。既要推动现有各项制度的均衡发展，也要以“环境权力—环境权利”的二元架构作为配置标准，发挥多元参与、公私治理的协同作用，追求合作共治的制度目标。

作者：秦天宝（武汉大学）

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编辑：马畅

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