海洋资源高水平保护高效率利用管理对策研究——以广东省为例 - 海洋资源管理

来源：《中国国土资源经济》 特别策划·海洋日专栏

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作者：王琼，刘强，杨伦庆（广东省海洋发展规划研究中心）

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作者简介

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王琼，广东省海洋发展规划研究中心工程师，环境工程硕士，主要研究方向为海洋资源开发管理战略与政策研究。

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刘强，广东省海洋发展规划研究中心高级工程师，海洋经济学学士，主要研究方向为海洋经济。

文章摘要

海洋资源开发利用质量与海洋经济高质量发展、海洋生态文明建设密切相关。广东是海洋大省，海洋资源开发利用是助推省域经济高质量发展的重要基础支撑。文章通过分析广东省海洋资源开发利用现状和特征，揭示了在海洋资源开发利用规划布局、开发利用方式、历史遗留问题处理、市场化资源配置、生态环境保护与法规保障等方面制约广东省海洋资源高效利用的关键因素。基于广东省自然资源高水平保护高效率利用示范省的建设目标，从政府政策引导与制度建立、资源市场开发与配置模式两个层面，对广东省海洋资源保护与利用管理提出建议。

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0引言

习近平总书记在致2019中国海洋经济博览会的贺信中提出“海洋是高质量发展战略要地”。2020年，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上发表重要讲话，寄望广东省坚持新发展理念，坚持高质量发展，在抓好生态文明建设、保障和改善民生等方面展现新的更大作为。党的十九届五中全会提出“全面提高资源利用效率”工作部署。近年来，随着“海洋强国战略”的部署实施，海洋资源开发利用日益成为经济发展的热点，海洋经济正在由高速发展向高质量发展转变，但随之而来的资源枯竭和环境污染问题不容忽视。基于此，广东省为进一步提高自然资源保护水平和利用效率，提出争创自然资源高水平保护高效率利用示范省建设（以下简称“双高”示范省建设）目标。

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目前在学理上针对海洋资源的高水平保护、高效率利用研究尚无统一的定义与标准。根据广东省海洋资源开发利用与管理实践，结合广东省自然资源“双高”示范省建设目标，海洋资源高水平保护高效率利用管理应当包含以下内涵：以“全要素、全周期、全方位”和资源、资产、资本“三位一体”管理为导向，以治理体系和治理能力现代化建设为重点，系统谋划实施一系列创造型、引领型、集成型改革，推进海洋资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，探索出一条体现时代特征、广东特色、海洋资源特点的新管理模式。本文通过系统分析目前广东省海洋资源开发利用特征，剖析“十四五”期间广东省海洋资源高质量开发利用面临的挑战与困境，立足牢固树立生态安全、节约高效的资源观，提出助力广东省海洋资源高质量利用的管理思路与建议，以期从海洋资源利用管理改革方面为广东省自然资源“双高”示范省建设提供政策支持。

1 广东海洋空间资源开发利用特征

本文重点对广东省海域、海岛、海岸线等开发利用活动较多的空间资源进行分析，得出广东省各类海洋资源禀赋与近年来开发利用特征。

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1.1 海洋空间资源禀赋

广东省海域辽阔，海域面积为41.93万km2，其中内水面积为4.89万km2 ，领海面积为1.64万km2 ；水深小于20m的浅海海域面积为24350km2，约占全国总量的34.8%。广东省浅海可养殖面积约7160km2 ，约占全国总量的39.7%，是全国沿海可养殖面积最大的省份。广东省海湾优良，主要分为山地溺谷湾、台地溺谷湾、潟湖湾和河口湾，约有78个；滩涂广布，全省滩涂面积约2043km2，约占全国滩涂总面积的8.3％，其中可养殖面积约1197km2 ，约占全国总量的15.1%；岸线绵长，大陆海岸线全长4114.3km，位居全国第一；岛屿众多，全省有海岛1963个，位居全国第三，其中有居民海岛57个、无居民海岛1906个。广东省海岛多数为沿岸岛，共1467个，主要分布在距离大陆海岸10km的海域范围内；其他海岛绝大多数为近岸岛，共495个，分布在距离大陆海岸10～100km之间；面积大于50km2 的海岛共8个。

1.2 海域资源开发利用特征

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1.2.1 海域使用面积呈周期性波动，公益性用海比例逐步攀升

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据统计，2002—2015年广东省共确权海域使用面积13.35万hm2 ，发放海域使用权证书7706册，征收海域使用金约72亿元。2002—2007年，广东省用海面积呈窄幅波动，2007年达到峰值后，用海面积呈现震荡下降趋势（图1）。从海域用途来看，随着海域使用整体调控与生态文明建设的推进，经营性用海面积呈下降趋势，公益性项目用海面积不断攀升。2015年，广东省海域使用中的经营性项目获批3407.84hm2 ，较2009年下降了近1/3；公益性项目获批475.57hm2 ，较2009年增加了5倍多。

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1.2.2 海域使用类型多样，各市用海特色明显

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广东省海域使用类型多样，分为渔业用海、工业用海、交通运输用海、旅游娱乐用海、海底工程用海、排污倾倒用海、造地工程用海、特殊用海及其他用海九大类型，空间上可分为海洋水面上方、水面、水体、海床和底土五大层次。据统计，截至2020年底，广东省现状确权海域总面积达7万余hm2 ，其中以渔业用海为主，约占全省用海总面积的1/3，主要分布在湛江、汕头、阳江、惠州四市，以开放式养殖用海为主。工业用海仅次于渔业用海，主要分布在阳江、珠海、湛江、汕尾等市，其中以电力工业用海居多。交通运输用海集中在深圳、湛江和广州等市，主要为港口用海。旅游娱乐用海主要分布在深圳、惠州、阳江和汕头等市。海底工程用海主要位于珠海与汕头两市。排污倾倒用海分布在茂名和惠州两市。造地工程用海以深圳市、汕头市和惠州市居多。特殊用海主要在汕头市、深圳市和惠州市，主要为保护区和科研教学用海。其他用海主要分布于惠州、茂名与湛江三市，主要为生态修复和公共服务项目用海。

1.3 海岛开发利用特征

1.3.1 海岛资源开发类型多样，海岛经济逐步发展

广东省海岛开发利用主要依赖于岛上的沙滩资源、海湾资源、岸线资源等，这些资源受海岛独特地理位置及封闭性等条件影响，在每个海岛上的分布差异性较大。沙滩资源优良的海岛开发主要是依托沙滩资源开辟滨海旅游项目，建设滨海旅游度假区或滨海浴场、海洋公园等，如南澳岛青澳湾、东澳岛玲玎海岸、外伶仃岛小石嘴沙滩、海陵岛大角环、上川岛飞沙滩和下川岛王府洲旅游区等。海岛海湾开发利用主要以渔港建设、港口交通运输、旅游娱乐为主，如南澳岛云澳湾的国家中心渔港、海陵岛闸坡港的闸坡国家中心渔港和上川岛沙堤湾的沙堤国家中心渔港等。海岛海湾的港口交通运输开发利用在绝大多数有居民海岛均有分布，依据海湾大小建设规模有所不同。而以旅游娱乐活动为主的海湾开发利用具有代表性的有海陵岛大角湾与北洛环、南澳岛青澳湾、下川岛南澳湾、硇洲岛亮港等。海岛岸线开发除以砂质岸线为主的旅游开发外，主要为用于港口和渔港建设、岛陆交通码头建设、海堤建设等类型的人工岸线。

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1.3.2 海岛生态修复与保护力度进一步加大

为保护海岛及周边海域具有重要生态价值、景观价值的自然资源和生态环境，广东省建立了各类自然保护区、海洋公园、森林公园等，其中涉及海岛的自然保护区多达37个。在特殊海岛保护方面，广东省已于2014年完成了7个领海基点保护范围选划工作，并提出一系列保护措施以确保领海基点所在海岛得到有效保护。在海岛生态修复方面，2010—2015年，广东省针对海岛存在的植被破坏、岛体破坏、岸线侵蚀、基础设施缺乏等生态环境问题，共开展了西澳岛、南澳岛、威远岛等20个海岛整治修复项目。

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1.4 海岸线开发利用比例高，区域经济贡献大

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据2017年广东省海岸线调查结果，岸线主要分为渔业、工业、港口、旅游、城乡建设、其他利用及未利用等7种利用类型，全省有利用现状的海岸线比例超过80%。开发利用强度因地区而异，珠三角地区海岸开发程度较高，区域经济贡献度大，主要集中在伶仃洋东西两岸地区的广州市、东莞市、中山市、深圳市西部、珠海市东部，基本为人工岸线，占比高达90%，距珠江口较远的江门市及惠州市开发强度一般。东西两翼地区海岸线开发利用强度相对较小，区域经济贡献度不及珠三角地区。其中粤东海岸线开发利用主要集中在汕头市，大部分为港口岸线，潮州市、揭阳市和汕尾市开发强度相对较低；粤西海岸线开发利用主要集中在湛江湾，大部分为港口岸线，其他地区开发强度相对较低。

1.5 海洋资源保护力度逐步加大

截至2017年，广东省已成立海洋与渔业保护区111个，总面积达50.88万hm2 ，数量和面积均居全国首位，初步形成了类型较齐全、布局较合理的保护区网络。近年来，广东省海洋生态修复工作力度逐步加大，国家和广东省均通过相关专项资金或海域使用金返还手段支持海域海岸带整治修复工作。2010年后，国家、省、市各级财政先后投入超过20亿元用于海域、海岸带修复，同时广东省大力推进海岸线整治修复、海堤生态化、魅力沙滩、美丽海湾建设、滨海湿地恢复等海洋生态修复“五大工程”，其中2019年通过整治修复形成的具有生态功能的海岸线达34km。截至2020年底，广东省共开展了5个国家级海洋生态文明示范区建设，有14个国家级海洋牧场示范区获批建设，数量占全国总量的13%，海洋生态文明建设驶入“快车道”。

2 海洋资源高质量开发利用面临的困境

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2.1 海域资源空间配置不合理，立体化管理模式欠缺

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广东省海洋资源开发方式及程度空间差异化明显。沿海岸方向，海域开发主要集中在经济较发达的珠三角区域，开发利用较为集中且强度大，其中交通运输用海和工业用海面积分别占全省同类型确权海域面积的1/2与1/3。而经济发展水平相对落后的东西两翼地区整体海域使用率偏低，开发利用方式较为粗放，以传统的渔业用海为主。垂直海岸方向，海域使用过度集中在近岸浅水海域及沿海滩涂，而深远海开发活动相对较少，相应的深远海开发技术水平有待提升。同时随着近岸海域的开发强度和密度不断增加，导致海洋近岸空间资源稀缺、海底荒漠化、海洋环境恶化等问题日益凸显。在海域立体空间使用上，由于缺乏相应的管理规范、科学规划和政策指引，对于在二维空间发生重叠的用海项目无法分层确权，导致海域空间资源浪费和不同产业用海矛盾加剧。因此科学立体化配置海域立体空间资源成为解决上述问题的重要手段。

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2.2 无居民海岛开发利用方式粗放，历史遗留问题仍未解决

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2.2.1 无居民海岛粗放式开发，资源环境遭到破坏

根据卫星地图判别，广东省有近300个无居民海岛存在不同程度的开发，主要包括旅游娱乐、交通运输、工业仓储、渔业、农林牧业、可再生能源、城乡建设、公共服务、国防等九大用途。这些无居民海岛开发利用绝大部分缺乏正规手续，尤其在《海岛保护法》实施前，无居民海岛长期缺乏有效监管，没有科学的规划和论证，开发普遍存在方式单一、手段粗放，海岛资源保护意识比较淡薄，重开发轻保护及随意开发等现象较突出，导致海岛生态环境遭到严重破坏。如珠江口区域多数无居民海岛均遭受开山采石、采矿等活动影响，使得海岛自然形态及资源破坏严重且不易恢复。

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2.2.2 历史遗留问题仍未解决，海岛开发进程受阻

据统计，《海岛保护法》实施以前，广东省有数个海岛以海域使用权证、国土证、林权证等形式确权。如以海域使用权证确权的大铲岛，以国土证和林权证确权的放鸡岛等。此外还有涉及渔业基础设施、房屋建筑等《海洋保护法》实施以前用岛情况，此类海岛多为目前海岛开发利用的热点，但是受制于各种权属类的历史遗留问题没有较好的解决途径，开发利用进程受阻。

2.3 海岸线利用方式粗放，自然岸线保有率降低

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广东省海岸线利用中人工岸线占比较高，主要以较为低效的渔业岸线利用为主，如在海岸线以内的陆域开挖养殖池塘或者依托岸线围海建设养殖池塘，粗放占用海岸线资源，改变原有岸线自然属性的现象较为明显。岸线总体利用缺乏统一规划，各种岸线利用类型交错杂糅，如工业区毗邻旅游区、农渔业区中零散分布的其他利用等情况。据统计，2008年广东省自然岸线保有率为37.45%。2017年、2018年岸线统计结果显示自然岸线保有率呈逐年下降趋势。在空间分布上，由于珠三角地区经济发达，对海岸线使用需求量大，广州、东莞、中山、珠海四市的自然岸线保有率均远低于国家要求的35%的大陆岸线保有率，东西两翼地区自然岸线保有率相对较高。

2.4 海洋资源要素市场化配置程度不高

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广东省虽然创新性地出台了《海砂开采海域使用管理的暂行办法》《无居民海岛使用权市场化出让办法（试行）》，规范和推进海洋资源要素市场化配置工作，但目前海域资源市场化配置较少，仅开展了几宗海砂开采海域市场化出让，其他类型的海域市场化出让活动尚未涉及。2005—2015年，广东省通过挂牌方式出让海域使用权仅5宗，出让海域面积仅占全国市场出让面积总量的0.55%，征收海域使用金占全国总额的5.92%。二级市场出让方面，2011—2015年，广东省海域使用权抵押面积与辽宁、山东、江苏等沿海省相差2～3个数量级，仅占全国的0.08%。无居民海岛方面仅珠海市大三洲、小三洲及三角岛颁发了无居民海岛使用权证、不动产登记证书，其中，仅三角岛通过市场化挂牌方式出让部分使用权。整体上，广东省海洋资源市场化配置机制尚不完善，资源市场化配置率低。

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2.5 近岸海洋资源与生态环境受损

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改革开放以来，广东省充分利用海洋区位优势和资源条件，大力开展海岸及近海海域开发，为本省域海洋经济发展提供了资源与空间支撑。但海域开发利用在推动沿海地区经济建设、食物生产和人口增长的同时，其过度开发也带来了海洋生态退化、环境恶化、资源衰退等问题，对海洋环境、资源及周边开发活动造成了不利影响。不合理的海域开发活动，尤其是大面积围填海，造成红树林、珊瑚礁、海草床等典型生态系统减少甚至消失，威胁海洋生态环境安全。海岸和近岸海域受大规模围填海和不合理人工构筑物的影响，海岸的灾害防护能力降低，灾害发生频率和灾害损失度明显升高，人类亲海空间也被大大压缩。

2.6 地方海洋管理法规体系尚未完善

自《海域使用管理法》《海岛保护法》的出台，标志着我国依法管海进入一个全新历史时期，海洋资源开发与管理实现有法可依。但近年来，国家在海洋管理方面进行了一系列改革，如用海用岛的申请审批程序，海域、海岛使用权市场化出让、流转、抵押及相关权属问题，海岛开发利用中涉及的各权属部门的管理流程，以及海洋资源开发利用中生态保护与赔偿的法律责任等，海洋管理上位法已无法较好地支撑地方海洋管理工作。而地方立法时也因无上位法作参照，导致立法草案出台时困难重重，如《广东省海岛保护与利用管理条例》及海洋资源市场化流转相应管理办法的起草等。新一轮机构改革赋予自然资源部门统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，涉海法律体系将进一步完善，行业用海矛盾也将进一步得到协调化解，为广东省实现山水林田湖草一起管、一体修，发挥国土空间管控作用，保护和合理开发利用包括海洋资源在内的全省自然资源提供基本保障。

3 海洋资源高水平保护高效率利用的新型管理模式构建

3.1 构建海洋资源动态立体监测网络，全面掌握资源家底

一是组织广东省海洋资源、水文环境、近岸地形等专项科学调查，全面摸清省域海洋资源与环境本底，为科学制定海洋资源开发保护规划，实行资源分类精准治理提供可靠依据。二是推进集岸基观测、空中遥感、浮标观测、浅海观测、深海观测于一体的海洋立体化观测体系建设，信息化手段与实地巡查相结合，全面加强海洋资源利用全过程动态跟踪监管，构建常规监测、专题监测和重点监测相结合的动态监测制度。三是强化广东省海洋资源环境承载力、开发适宜性等评价，全面分析广东省海洋资源开发潜力，找准阻碍资源利用效率提升的问题，为推动海洋资源高效利用提供科学依据。

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3.2 建设全省海洋资源数据库，全面提高海洋信息化管理水平

一是建立陆海统筹自然资源一体化数据标准规范体系，包含数据分类标准规范、数据汇交整合标准规范、数据资源管理标准规范、数据更新与应用标准规范。二是汇集海洋分散数据，为海洋资源管理和服务提供统一的“底板”“底数”“底线”。将海洋专题数据接入“广东省自然资源厅自然资源一体化数据库”及“广东省政务大数据中心”，构建专题数据“跨业务”、省市县“三级联动”的信息共享及更新服务模式。三是利用大数据、人工智能等技术，实现对海洋资源利用的实时监管，提高用海、用岛审批效率，以智能信息化手段高效管理海洋资源。

3.3 健全海洋资源资产产权体系，完善海洋资源配置方式

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一是遵循“一物一权”原则，探索建立海域立体分层设权制度，加快研究制定适应广东省实际的海域立体分层设权技术规程、管理方法和配套制度等，逐步推进海域水面以上、水面、水体、海床和底土立体分层确权。二是结合广东省现状用海情况，开展海底电缆管道、跨海桥梁、海砂开采、网箱养殖等用海活动调查和立体用海兼容性分析，为构建和完善海域立体确权体系提供支撑。三是先行先试，积极探索无居民海岛使用权转让、出租等权能，逐步完善无居民海岛产权体系。四是健全海洋资源交易市场体系，搭建广东省海洋资源市场化交易平台，完善海洋资源市场化出让流程，加快推进海洋资源市场化配置与流转，促进海洋资源有偿使用及高效利用。

3.4 加强海岸线保护与修复，建立海岸线集约高效利用机制

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一是定期开展全省海岸线调查统计工作，动态监测岸线开发利用情况，因地制宜地研究制定适合自然岸线修复的技术方法和工程措施，适时开展海岸线的整治修复工程。二是建立广东省海岸线使用占补平衡制度，明确“谁使用，谁修复”的基本原则，开展海岸线价值评估研究，推动差别化征收海域使用金。三是探索通过市场化配置手段建立海岸线使用指标交易制度，逐步推动海岸线资源集约高效利用，为广东省沿海经济带特别是东西两翼地区的产业布局和涉海项目落地提供优质海岸线资源供给。

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3.5 强化海洋生态环境保护，推动陆海污染综合治理

一是守牢海洋生态保护红线，完善红树林、珊瑚礁、海草床等典型海洋生态系统的环境管控措施，推进海洋保护区规范化和标准化建设。二是建立广东省海洋生态补偿机制，加快出台广东省海洋资源开发利用生态补偿地方性法规，完善海洋生态价值评估体系，建立海洋生态环境保护补偿制度，加强生态环境保护监管，进一步提高生态用海用岛门槛。三是实施入海污染物总量控制制度，严控陆源污染物排海，加强对入海排污口管理与监测，合理布设监测点位，加大对违法违规排污口的清理整治力度。

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3.6 健全法律法规，全面规范海洋资源利用

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加强地方海洋管理配套法律法规的出台与修订。推进《广东省海域使用管理条例》修订工作，加快《广东省海岛保护与利用管理条例》出台，构建无居民海岛产权体系，建立海洋资源有偿使用制度，完善无居民海岛利用审批流程，明确各主体具体权利义务，全面规范海洋资源开发利用保护行为，为资源高效配置与公平分配提供法律保障。

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4 结语

广东是海洋大省，海洋资源开发利用水平直接影响到海洋经济高质量发展水平和国民经济质量，对广东海洋强省建设至关重要。本文通过对广东省海洋资源开发利用现状和特征的分析，发现在海洋资源开发利用规划布局、开发利用方式、历史遗留问题处理、市场化资源配置、生态环境保护与法规保障等方面的制约因素，进而基于广东省海洋强省建设与高水平保护高效率利用示范省建设目标，从摸清现有资源、盘活存量资源、规划资源开发、强化资源保护、提升资源市场化配置比例、加强资源开发管理法律保障等角度提出对策建议，以期提升广东省海洋资源高水平保护高效率利用水平。

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