张善宝等：“国际海底区域”制度与BBNJ国际协定养护规则的冲突与解决

一、冲突的产生原因：管辖范围与职能的重叠


作为宪章类法律文件，《海洋法公约》仅对BBNJ的养护做了一般原则性规定，更为明确具体的规则由管理局、国际海事组织、渔业管理组织等部门或区域机构在零散的框架内制定。虽然，各国在国家管辖范围外海域已经制定190多项条约具体规制采矿、捕鱼等损害BBNJ的活动，但这些养护规则相对独立，旨在保护特定海域免受某种人类活动的不利影响，难以应对现有海洋所面临的多种人类活动的累积影响。同时，成员参与度低，各自为政，管制措施碎片化，缺乏促进海洋生物多样性保护和可持续利用的有效协调或整合机制。考虑到当前国家管辖范围外海洋生物多样性养护制度的局限性，BBNJ国际协定有别于以往国际海洋立法以特定人类活动为规制对象，而是将养护规则的拟定核心置于划区管理工具与环境影响评估两种方法。通过构建划区管理工具和环境影响评估的全球标准、流程框架、具体管制措施等弥补现有监管框架的不足，并创建缔约方大会使其成为审议与解决BBNJ养护问题的协调中心。
实际上，划区管理工具和环境影响评估亦是“区域”制度环境保护规则的重要组成部分。2012年7月，管理局以卡普兰项目获知的太平洋多金属结核探矿区生物物种分布情况为基础，为有效平衡生物多样性的保护与矿产资源的开发，制定首个划区管理工具，即克拉里昂—克利珀顿区环境管理计划，该计划的核心是根据国际海底环境数据、种群扩散能力等资料设立9个“特别环境利益区”，禁止矿产资源的勘探与开采。除环境管理计划之外，《“区域”矿产资源勘探规章》所设定的影响参照区、保全参照区等均可视为划区管理工具的具体类型。对于环境影响评估，《1994年执行协定》要求“区域”矿产资源承包者在提交请求核准工作计划的申请时，附上对拟议勘探活动可能对环境造成影响的评估。《“区域”矿产资源勘探规章》在《1994年执行协定》的基础之上，进一步要求承包者制订监测和报告勘探活动可能对海洋环境造成影响的方案，并提出具体防止、减少和控制影响的措施。除上述规定之外，管理局法律和技术委员会还分别于2002年、2013年向担保国及承包者印发《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对环境造成的影响的建议》，协助其遵守和执行《“区域”矿产资源勘探规章》环境影响评估的具体要求。
& Y' I2 N# s2 s1 ~0 ^因BBNJ国际协定创设缔约方大会并赋予其在划区管理工具和环境影响评估制定与实施上的决策权，这必然会与管理局的职能相重叠，进而产生冲突。以划区管理工具为例，BBNJ国际协定缔约方大会有权将包括“区域”在内的国家管辖范围外海域划为海洋保护区并制定具体管制措施，限制或禁止人类活动，而管理局亦可以在相同海域制定环境管理计划并禁止矿产资源的勘探与开采。两者制定划区管理工具的出发点不同，应对的具体威胁亦有差异，在管制措施上必然存在差别，甚至冲突，这既不利于缔约国履行义务，更进一步加剧国家管辖范围外海域治理体系碎片化的趋势。
二、化解冲突的建议
当前，与BBNJ国际协定的构建相伴，“区域”制度划区管理工具和环境影响评估在规则层面也在面临着变革与发展。随着各国加大对“区域”矿产资源的开发力度，探矿的海域正从太平洋扩展到大西洋、印度洋，在上述海域亦应构建相应的环境管理计划。2018年1月16日，管理局理事会通过《关于制定“区域”的区域环境管理计划的初步战略》，确定大西洋中脊、印度洋三交点脊和结核带地区以及西北太平洋和南大西洋的海山为后续环境管理计划制定的优先海域，具体的海域界限、管制措施等正在研讨。同时，拟定中的《“区域”矿产资源开采规章》继承勘探规章的规定，将环境影响评估作为规制采矿环境损害的重要措施，并在草案附件中对环境影响评估报告的内容进行详细规定。在上述背景之下，妥善化解“区域”制度与BBNJ国际协定在划区管理工具和环境影响评估上的冲突显得尤为迫切。
, T; F) ^( @. @+ I9 v5 y（1）明确BBNJ国际协定的立法定位
" y' S& G9 f5 T0 h7 \) L5 U《海洋法公约》是具有不同海洋需求的国家各自让渡权益而达成的一揽子交易，公约的具体规定相互依存并保持平衡，任何修改都可能带来更深层次的变动，动摇公约的基础。故后公约时代的所有海洋立法首先需要考量的问题就是如何不破坏以《海洋法公约》为基础的现代海洋治理体系。
目前，国际社会已经制定《执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》（以下简称为《鱼类种群协定》）《1994年执行协定》两份、《海洋法公约》的执行协定，积累了较为丰富的处理已有制度与新创建规则关系的经验。《1994年执行协定》是通过修正“区域”矿产资源的开发机制以换取发达国家签署《海洋法公约》，而《鱼类种群协定》是细化公约关于跨界鱼类种群和高度洄游鱼种的具体规定，并弥补公约在公海生物资源养护执行与合作管理上的局限性。从立法目的看，《鱼类种群协定》的作用同BBNJ国际协定相似，亦更《海洋法公约》是具有不同海洋需求的国家各自让渡权益而达成的一揽子交易，公约的具体规定相互依存并保持平衡，任何修改都可能带来更深层次的变动，动摇公约的基础。故后公约时代的所有海洋立法首先需要考量的问题就是如何不破坏以《海洋法公约》为基础的现代海洋治理体系。
目前，国际社会已经制定《执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》（以下简称为《鱼类种群协定》）《1994年执行协定》两份、《海洋法公约》的执行协定，积累了较为丰富的处理已有制度与新创建规则关系的经验。《1994年执行协定》是通过修正“区域”矿产资源的开发机制以换取发达国家签署《海洋法公约》，而《鱼类种群协定》是细化公约关于跨界鱼类种群和高度洄游鱼种的具体规定，并弥补公约在公海生物资源养护执行与合作管理上的局限性。从立法目的看，《鱼类种群协定》的作用同BBNJ国际协定相似，亦更具借鉴价值。对于如何处理与《海洋法公约》的关系，《鱼类种群协定》第4条规定：“本协定的任何规定均不应妨害《海洋法公约》所规定的国家权利、管辖权和义务，本协定应参照《海洋法公约》的内容并以符合《海洋法公约》的方式予以解释和适用”。
2 ^6 B3 l. ]( F7 A& Y& @《鱼类种群协定》缔结于1995年，彼时《海洋法公约》刚生效，故其主要处理与公约的关系即可。但在BBNJ国际协定构建中，除《海洋法公约》之外，其还要处理与管理局、国际海事组织、渔业管理组织等区域或部门组织相应法律文件之间的关系，故BBNJ国际协定在继承《鱼类种群协定》规定的基础之上，做了进一步扩展。2015年7月6日，决定开启BBNJ国际协定政府间谈判的A/RES/69/292号决议强调，“参加BBNJ国际协定谈判和谈判结果都不可影响国家在《海洋法公约》及任何其他相关协议的法律地位”。而已公布的BBNJ国际协定（草案）在全部吸纳《鱼类种群协定》第4条规定的基础之上，进一步强调：“在解释和适用本协定时不应损害相关法律文书和框架以及相关全球、区域、次区域和部门机构”。
BBNJ国际协定为处理与已有制度之间关系所规定的“不损害”具有明确的含义：首先，BBNJ国际协定与已有部门或区域海洋管理组织制定的法律文件没有位阶高低之分，前者规定不构成后者的最低标准；其次，BBNJ国际协定不应在与现有部门或区域机构的关系中具有任何监督职能，其养护海洋生物多样性的目标必须在不对航运或渔业活动施加任何直接控制的情况下实现；再次，BBNJ国际协定承认直接或间接地处理保护和可持续利用海洋生物多样性的现有部门或区域机构在法律上的首要地位；最后，BBNJ国际协定应促进与现有国际海洋立法的协调一致，且其管制措施不能影响部门或区域海洋管理组织的职能，亦应避免组织机构设置层面的重复。
7 r+ |2 S8 n6 K0 t/ Z( R( p! y2 n（2）加强BBNJ国际协定缔约方大会与管理局的合作与协调
2 T; B; D. Y. V4 T) A从立法定位分析可知，BBNJ国际协定养护规则的构建并不是取代已有部门或区域机构的管理职能，只是做出补充与完善。这意味着BBNJ国际协定将与管理局继续在各自管辖范围内履行职责，应加强双方的部门合作与管制措施的协调。从国家管辖范围外已有海洋治理实践看，国际社会往往通过签订谅解备忘录、制定联合工作方案等方式推动部门之间的合作与协调，而前述跨部门合作机制的构建流程与要点主要包括创建固定机构作为发起方、建立科学咨询机构、发起方签订谅解备忘录与其他机构建立合作关系等。
5 _4 x9 H+ [7 [7 S3 N% U从已公布的草案看，BBNJ国际协定可以胜任推进跨部门合作的重任，其创设的缔约方大会可以成为跨部门合作与协调发起方，科学和技术咨询机构确保在划区管理工具和环境影响评估等养护措施制定方面具有权威的声音和全球视角，信息交换机制可分享最佳做法并确保跨部门的信息交流。为此，BBNJ国际协定可以通过与管理局签订谅解备忘库的方式，解决管辖领域重叠和管制措施冲突的问题，促进BBNJ养护规范的一致性、互补性。
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文章来源：节选自《论国际海底区域制度与BBNJ国际协定的构建：借鉴价值与冲突协调》，原刊于《海峡法学》2023年第2期
作者：张善宝，济南大学政法学院副教授