冯帅等：《海洋环境保护法》中蓝碳保护制度的可能发展趋势

《海洋环境保护法》的修订为蓝碳保护制度的建立健全奠定良好基础。为强化蓝碳保护制度，在“双碳”目标和全国碳市场的现实需求下，蓝碳法律属性的廓清、蓝碳增汇技术的制度设计、司法的适度能动和蓝碳市场的规则供给或将受到更多关注。
一、蓝碳法律属性的廓清
1 o' [9 V$ @2 e3 J) Q0 w蓝碳的法律属性直接影响蓝碳保护与蓝碳市场的规则设置。除衍生金融等方面的价值之外，CCER市场中的蓝碳交易还可与CEA相抵消，因而蓝碳的法律属性与碳排放权的法律定性关系甚密。
关于碳排放权法律定性的讨论，存在“公法属性说”“私法属性说”与“混合属性说”3种主要学说。其中，“公法属性说”认为碳排放权来自政府的行政许可或可视为受政府公权力强制的义务，“私法属性说”将碳排放权归为某种准物权、用益物权或新型财产权，“混合属性说”将碳排放权视为“准物权+发展权”或“环境权+财产权”。本研究认为：一方面，无论是蓝碳还是作为其抵消对象的CEA，有关规则设置均指向碳排放总量控制和人类生存与发展，最终服务于国家利益，因此偏向于公法规制，在碳交易运行过程中政府监管作用的发挥亦赋予蓝碳交易以公法属性；另一方面，法律属于治理手段之一，社会效益应是其主要考虑，而蓝碳交易亦要顾及经济和社会效益，即通过加快市场化进程，吸引更多社会资本进入，以促进蓝碳产业发展。因此，过度强调蓝碳的公法属性或私法属性均有所不妥，可采用“混合属性说”。
在法理上，利益是权利的本质，但并非每项利益都构成权利。权利应来自法律明文规定或法律规范逻辑，或能从法律原则和精神中推理得出。故此，在法律规定之外，权利亦可在司法判例或学术研究中得以明晰。是以利益可分为3类：①未受法律保护的一般性利益；②未明确法定化但被司法裁判或社会普遍认可的利益，即基于法律推理而属于权利；③明确法定化的利益，即毋庸置疑的权利。对于“混合属性说”而言，无论是采取“准物权+发展权”之构造，还是适用“环境权+财产权”之组合，碳排放权和与之对应的蓝碳并不限于单纯的利益，未来上升为法定权利不存在障碍。进言之，《海洋环境保护法》可从公私混合的视角对蓝碳的权利属性进行认定，为蓝碳保护提供前提和基础。
& ?: c2 `/ N6 @( ^: Z- k二、蓝碳增汇技术的制度设计
  p. b" |; r. A$ ]. w尽管蓝碳增汇技术发展迅速，尤其在滨海湿地领域已于植物固碳增汇、土壤微生物固碳、碳沉积埋藏技术等方面取得显著成果，但只有充分的制度保障方可确保相关技术的稳定运行和转化。
2 r3 S4 W! t5 n+ j: N' z' S1 C目前《海洋环境保护法》对蓝碳增汇技术的制度考量还可继续推进。①鉴于《海洋环境保护法》未明确蓝碳的概念，对蓝碳的保护仅借由蓝碳生态系统间接进行，恐达不到预期之效。就宏观层面而言，蓝碳生态系统虽对蓝碳保护发挥积极效用，但二者并非严格的线性关系。以红树林生态系统为例：2020年自然资源部、国家林业和草原局制定的《红树林保护修复专项行动计划（2020—2025年）》对红树林保护修复进行规定，其中关于防控有害生物、有序清退养殖塘等内容可提升红树林生态系统的碳汇能力。但与此同时，红树林植物种类、土壤理化性质、温度、水分因子等也可对红树林生态系统的碳汇能力产生显著影响。因此，蓝碳的碳汇能力并非评判蓝碳生态系统受到良好保护之唯一标准，且蓝碳与蓝碳生态系统保护虽有重合但不可等同。②通常来说，红树林、盐沼等蓝碳生态系统虽可作为碳汇吸收并固定大气中的CO2，但由于生物载体存在呼吸作用，碳汇能力或将随着时间流逝而发生变化，甚至由碳汇转变为碳源。因此，在蓝碳增汇技术发展后，若无长效的监督机制，恐难以保证蓝碳增汇获得稳定和持续的效果。
就第一个问题而言，可在《海洋环境保护法》中明确蓝碳的概念，将其作为海洋环境保护成效的重要指标，并在海洋资源保护方面制定专门规则。就第二个问题而言，可加强蓝碳本底数据调查，确保蓝碳增汇技术得以确立，以巩固其增汇效果，并建立定期评估制度，合理监测技术运行状况及其影响。
三、司法的适度能动
8 N- k" K, O. @$ D$ y, G能动司法理念在我国已得到一定的重视，该理念要求司法机关在法律规范的裁量空间内寻找最佳处理方案，以实现政治效益、社会效益和法律效益的有机统一。诚然，“双碳”背景下的司法能动应以谦抑性为自我约束准则，避免司法权对立法权和行政权的僭越。但客观而言，适度发挥司法能动性有助于探索蓝碳保护的专门立法，并对行政机关的作为或不作为起到监督作用。
蓝碳保护虽在我国政策体系中受到关注，但法律对其仍涉及较少。除《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国青藏高原生态保护法》等少数环境法律外，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等大部分环境法律均未明确碳汇的概念，故而在实体法层面，蓝碳保护难以在现有法律框架下直接进行。考虑到我国在蓝碳保护制度设计上并无成熟经验，故在相关立法缺失的情况下，可通过指导性案例和司法解释等给予蓝碳以适当保护并作为初步探索。事实上，即便此举效果不佳，其社会震荡成本也会降至较低水平。
0 W4 ^0 L1 J( M' l) v! j  p根据《海洋环境保护法》第九条，公主体以外的单位和个人都有保护海洋环境的义务，但主要限于监督、检举以及防止或减轻自身行为的影响。而第四条将海洋环境保护职责分别赋予国务院生态环境、自然资源等主管部门，国务院发展改革等部门，以及海警机构和军队生态环境保护部门；第五条明确沿海县级以上地方人民政府对其管理海域的海洋环境质量负责。此外，CCER市场的重启虽对社会资本保护蓝碳起到鼓励作用，但在市场发展壮大并显著反哺蓝碳产业发展之前，国家权力机关的核心主体地位不会发生改变。由此，国家权力机关履行职能的情况在很大程度上决定蓝碳保护成效。法院可基于《中华人民共和国人民法院组织法》，对行政机关是否依法、严格行使职权予以监督，进而督促其矫正不当行为。
四、蓝碳市场的规则供给
1 L; h: F' b1 |0 T" J, A长期以来，我国碳市场的流动性不强，而市场流动性关系着碳交易效率和碳交易机制的政策效果。因此，我国蓝碳市场可考虑与域外碳市场连接，同时进行内部动态调整，从而提升市场流动性。
$ _/ ?  U: S3 g8 b  s& D! M蓝碳市场与域外碳市场的连接
, F" V+ x6 f( ^% U- U' i目前国际上不乏碳市场连接的实例，如2013年美国加利福尼亚州与加拿大魁北克省谈判达成碳市场连接协议（加拿大安大略省曾短暂加入，但不久后退出），2017年欧盟与瑞士协议双方碳市场自2020年起正式连接。在国际法层面，《巴黎协定》肯定和支持通过分散式的市场协同合作来应对气候变化，其第六条第二款明确各缔约方可采用“国际转让”的方式履行国家自主贡献（NDC）承诺，第四款继而专门建立供缔约方自愿使用的可持续发展机制即允许某一缔约方购买另一缔约方的减排量以履约。研究表明，与独立市场相比，连接后的碳市场在需求侧波动时面临更大的跨境压力，但其在供给侧波动的冲击中可更好地稳定经济，且在应对跨境溢出效应方面更具优势。换言之，连接碳市场可助力提高减排效率并以更低成本实现减排目标，这符合各国的利益考量。
3 b( U. Z* {( d& n) }& o/ c故此，本研究认为在《巴黎协定》的推动下，碳市场连接将是未来趋势之一，我国有必要对此提前布局。相关研究表明，环境完整性以及包括碳金融市场在内的市场完整性是碳市场连接的重要影响因子，其中环境完整性禁止因减排成果转移而导致全球碳排放总量增加，对各国减排标准的一致性和碳市场连接提出更高要求。在此情形下，《海洋环境保护法》可实行更高水平的蓝碳保护，一方面推动蓝碳标准的国际互认，另一方面引导蓝碳金融市场的发展，为蓝碳交易的国际化奠定基础。
+ O% m% X8 U0 n9 D蓝碳市场的内部动态调整
据统计，我国碳市场的年换手率（年成交量占市场总量之比）仅为1.5%，远低于欧盟碳市场的52.8%，且碳交易的“履约期效应”明显，呈现“两头高，中间低”的不均衡态势。交易主体数量是影响市场流动性的重要因素，其与交易需求、交易频度和交易量正相关。因此，为提升蓝碳市场的流动性，可在需求侧扩大全国碳市场的参与主体范围，将更多企业纳入，并在供给侧吸引更多投资者进入蓝碳领域，以增加蓝碳交易的主体数量。
+ X' H' Z6 `* U; k( D目前《海洋环境保护法》在蓝碳保护方面主要考虑政府等国家权力机关的行为，故未来可向企业和个人等私主体开放，为其进入蓝碳领域、开展蓝碳交易创造条件。①在监督和检举等义务的基础上，引导私主体主动申请蓝碳项目登记；②针对减排效果显著或在项目申请及减排量登记时弄虚作假的，设置奖惩配套措施；③基于政府与非政府的主体划分，明晰政府、企业和个人的行为边界，推动蓝碳保护的规范化、标准化。

文章来源：节选自《<中华人民共和国海洋环境保护法>中的蓝碳保护制度研究》，原刊于《海洋开发与管理》2023年第12期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
9 ~6 F" e9 `8 W4 S; S% E7 C作者：冯帅，四川大学法学院副教授；廖浚超，四川大学法学院硕士