郑英琴：南极国际治理面临多重挑战

南极国际治理向来被誉为防止冲突、促进国际合作的一个治理典范。南极条约体系有不少值得称道之处，例如维护和平、科学合作与环境保护的价值原则，基于共识的决策方式等。南极治理为国家管辖范围以外的国际空间和公共资源的治理提供了相关经验。但同时，南极也面临着领土主权问题尚未彻底解决、治理议题复杂化、新兴议题的治理规则缺失等挑战。在当今大国战略竞争日趋激烈的背景下，南极的地缘政治环境更加严峻，治理挑战也更加凸显。
. X2 g! z/ Z/ ]9 L8 z$ N) X+ m5 X一、领土主权问题与科技发展水平从根本上决定南极治理走向
《南极条约》对南极领土主权和主权权利的诉求进行“冻结”的规定，是南极国际治理的制度根基。因为领土主权问题涉及南极的法律地位以及资源归属等重要问题，在一定程度上可能引发南极地区潜在的安全隐患以及管治的竞争性。即使《南极条约》以及《南极海洋生物资源养护公约》利用“双焦点机制”(bifocal approach)同时保障了南极主权声索国与非主权声索国的不同利益，但主权问题仍时不时“浮出水面”;特别是20世纪末21世纪初主权声索国对南极外大陆架提出主权申张后，南极领土主权问题再次引发国际社会的关注。从南极条约体系的发展历程看，为了维护“主权和主权权利的诉求‘冻结’”下微妙的利益平衡，条约缔约方拒绝改变南极条约体系的运作，除非压力威胁到整个制度的存在。未来南极治理机制的稳定与发展，也取决于南极条约体系在维护“冻结”领土主权和主权权利的诉求这一制度的前提下，能否继续为南极地区出现的各类问题提供有效的机制供应和制度安排。
8 A$ r" f7 N* Y+ J3 O3 A决定南极治理发展的另一个基本因素来自其科学属性。南极独特的地理环境要求参与南极活动的行为体必须具备相应的科技设备和技术能力，例如破冰船等极地设备，以及在极寒条件下的设备运用技术、远距离的投放技术等。科技发展水平以及技术使用能力从根本上决定了人类对南极的认知、利用以及治理的发展程度，也在相当程度上决定了国家在南极治理中的地位。科技力量是国家增强在南极的实际存在、拓展活动空间、延展国家利益的基础和支撑，也成为国家行为体主导南极事务、非国家行为体影响南极治理的权力来源。《南极条约》规定，在南极进行实质性的科学研究活动的缔约国才能成为协商国。协商国拥有南极治理的决策权，非协商国则不具备。这在一定程度上造成了南极实践活动中的权力不平等现象以及“以能力决定收益”的现实。这些都是南极国际治理面临的深层次问题。
# D$ q% P/ w# }" X: M$ r4 j6 O" e3 }二、治理议题结构复杂：南极地区内生因素与外源因素交互影响
2 C0 x7 m; h1 J近年来，保护生态环境、应对气候变化等南极区域内生的治理需求不断增加；特别是在新冠疫情背景下，生态环境安全显得空前重要。保护南极环境包括保护南极的荒野价值、生态系统的完整性和可持续性等。1991年签订的《关于环境保护的南极条约议定书》(又称“马德里议定书”)提供了南极环境保护的综合性框架。议定书将南极设定为“自然保护区，仅用于和平与科学”,规定了在南极地区开展人类活动必须遵循的原则，禁止“除了科研之外的任何与矿产资源相关的活动”;并建立了环境保护委员会(CEP),为南极条约协商会议提供环保领域的咨询建议。南极条约体系目前主要通过环境影响评估制度、设立保护区与管理区等区域保护与管理措施、召开环境保护委员会会议等途径来落实南极的环境保护。
, a  ]: y5 ~1 q  D) N, |& @在人与自然关系日益密切的当下，环境保护涉及几乎所有层面的南极实践活动，已经成为南极国际治理的核心议题，也是近年来南极治理的热点议题。一是人类活动带来的环境影响，从最初的地理探险、渔业捕捞到现在的科研科考、旅游、生物勘探、航行等。国际社会普遍认为，现阶段对南极环境影响最大的人类活动是南极旅游。南极旅游是南极条约体系既未禁止也未鼓励的模糊地带，目前尚未形成明确的治理规范，主要依靠国际南极旅游组织协会(IAATO)进行协调和管理。据统计，2019—2020年旅游季南极游客总数达到73991人。南极旅游不但涉及环境保护问题，甚至影响到南极的科学研究工作，也涉及个人在南极的安全及事故营救等问题。但旅游领域至今尚未形成明确的治理规范，旅游议题的治理规则制定是未来南极治理的热点之一。二是气候变化等生态变迁对南极环境的影响，包括气候变暖、海冰融化、冰架崩塌、海洋酸化、物种迁移等。近年来，应对全球气候变化对南极的影响已经成为南极治理的热点议题。南极条约体系尚未就应对气候变化出台正式的管理规定，但缔约国对气候变化议题给予越来越多的关注与讨论。2015年，南极条约协商会议通过了“应对气候变化计划”(CCRWP),2017年成立了“应对气候变化附属小组”(SGCCR),隶属于南极环境保护委员会。2023年的南极条约协商会议通过了以“气候变化与南极”为主题的赫尔辛基宣言。此外，涉及环境保护与可持续利用的南极海洋保护区、海洋生物资源的养护和利用等议题也是当前南极国际治理的焦点。
与此同时，南极地区受域外因素的传导性影响也日益凸显，区域外的地缘政治变迁、经济关系变化与治理秩序重组等日益辐射到南极地区，突出表现为大国战略竞争蔓延到南极国际治理领域，使得南极地缘政治的竞争与矛盾凸显，国家之间围绕南极国际治理制度话语权的博弈加剧。长期以来，美国及其盟友澳大利亚、英国等利用历史、地理、科技等形成的南极传统优势，不仅早早就占据了南极最具优势的空间资源(例如美国在南极极点设立科考站等),而且通过引导南极治理机制的发展，主导着南极国际治理的进程。而新兴国家作为南极的后来参与者，则被视为传统南极大国的“竞争者”和“挑战者”。西方有观点认为，南极治理最有可能面临的三种地缘政治挑战包括：(1)新兴(或重新崛起)的国家对南极规范和工作模式施加影响；(2)新来者将其他地缘政治影响带入南极条约体系；(3)目前有影响力的缔约方(《南极条约》的12个原始缔约国)由于缺乏资源以及战略规划而“落后”于新兴国家。在这一地缘政治视角下，新兴国家及后来参与者在南极国际治理中多次遭到排斥与挤兑。特别是随着中美战略竞争态势全面展开并投射到极地领域，美西方倾向于从地缘政治的视角看待中国等新兴国家的南极参与，甚至恶意将中国、俄罗斯等战略竞争对手扭曲为南极治理秩序的潜在破坏者。地缘政治博弈的传导性影响导致南极国际治理的竞争性以及成员内部的 “小集团化”趋势进一步凸显。
现阶段，南极治理之争主要表现为围绕南极条约体系的建制与改制而展开的规则制定权之争，南极环境保护是其中的核心议题。特别是涉及南极旅游、南极海洋保护区、气候变化等新兴领域的规则制定权，已然成为近年来南极治理主导权争夺的核心。在上述议题上，不仅美西方国家与新兴国家之间在治理方案上存在分歧，西方国家之间对于南极旅游等议题也持有不同的治理意见。更重要的是，地缘政治因素使得南极条约体系成员国之间的信任赤字现象日益突出，要达成南极国际治理的决策共识更具难度。简言之，内外因素的交互作用使得南极国际治理的议题结构日益复杂化。原本更具科学属性的非传统安全问题，例如气候变化、生物多样性、环境保护等，在大国战略博弈的背景下，被赋予了浓厚的地缘政治色彩和意识形态色彩，使得南极治理的竞争性凸显，内部张力进一步扩大。
三、治理制度效能不足：南极治理机制的合法性及有效性仍待提升
在国际秩序转型的背景下，南极地区秩序表现出较强的稳定性，这与半个多世纪以来南极治理制度成功解决区域问题、维护地区和平稳定有关；但南极治理制度也表现出一定程度的固化现象，存在代表性不足、效能不高等问题。
3 I! G3 C& _' _& F/ a# l% l  V一是治理机制的合法性问题。一直以来，南极条约体系因其成员数量少、国际代表性不足而被认为是排他性的“俱乐部”。为了获得国际社会的认可并加强其合法性，《南极条约》及其体系中的其他公约和法规对所有国家开放，但有一定的参与门槛。从《南极条约》的扩员历程看，从1959年签订时的12个原始缔约国发展到目前共有56个缔约国；其中，20世纪80年代的扩员速度最快，共有十几个国家加入。此外，南极条约体系也不断吸收第三方作为观察员。尽管如此，南极治理机制仍存在国际代表性不够广泛的问题，特别是非西方国家成员仍较少。2019年第42届南极条约协商会议通过的《关于〈南极条约〉六十周年的布拉格宣言》(下文简称“布拉格宣言”)鼓励更多的国家参与和批准南极条约体系。这表明南极治理机制将朝着不断扩员的趋势发展。但同时，扩员也意味着以后南极决策可能面临更多元的声音，要达成决策共识也将更加困难。
二是治理机制的效能问题。南极治理的全球联系性日益增强，条约体系对于解决当前治理中的现实问题存在效能赤字的现象，特别是在旅游、生物勘探、海洋基因资源、淡水资源等领域存在治理规范的空白或滞后。这些领域或涉及商业利益与环境保护的关系，或涉及国家之间的利益分配等核心关切。“布拉格宣言”强调要“加强南极条约体系应对当前以及未来挑战的进化能力和适应能力”。但实际上，南极治理要形成新的法规，存在一定的难度。甚至可以说，制度发展问题已经成为南极外交协商的敏感问题之一，尤其是对一些南极主权声索国而言，任何制度的形成都容易被视为对其国家在南极地区行使“行政权力”的一种威胁。南极治理的建制与改制困难，既有传统主导国维护现有的治理框架不愿被打破的挑战，也有治理主体日益多元化带来的共识不足的挑战。
: Z; J6 g. Q% V  `; `! x9 H( f三是治理机制的韧性问题。主要表现为南极条约体系与关涉南大洋的其他国际条约之间在管辖权上存在兼容与冲突的挑战。例如与《联合国海洋法公约》、“BBNJ协定”等在南极海域相关问题的规范上存在重叠或冲突，尤其是南极外大陆架的划界问题、南大洋海洋保护区问题、海洋生物资源以及海底基因资源的管辖问题等。其中主要争议是南极海域相关议题的治理应该适用于哪一个条约。例如，“BBNJ协定”关于海洋生物基因资源的讨论是热点，而南极条约体系尚未就此议题制定规则，今后南极周围海域及南极海底区域的生物基因资源的治理是适用“BBNJ协定”,还是在南极条约体系的框架下另外制定规则?尚不明确。此外，南极海洋保护区的规则制定是否也会受“BBNJ协定”的影响，同样值得关注。
+ K5 n" v; d  y9 ]7 M: }: L* t" z+ v6 p1 P四是造法形式的变化趋势。从南极条约体系的发展历程看，最初为了防止南极发生地缘政治冲突而签订《南极条约》,后来逐渐发展成为一个地区性治理机制，是通过解决特定议题而逐渐增加系列协定和公约来实现的。但冷战结束后，南极条约体系与国际体系的整合程度、实践创新程度似乎都降低了，深层次的制度发展也奄奄一息。南极条约体系已有30多年没有增加任何一个新的条约或协定。近年来，在南极国际治理的规则建设上，出现了一个比较明显的发展，即造法形式以“软法”甚至是实践性规则为主。特别是在气候变化、旅游等领域，美西方国家试图通过在南极条约协商会议上形成“措施”(measures)、“决议”(resolution)等种种“软法”,主导南极治理的规则设定。未来在南极地区，以环境保护、应对气候变化、海洋生物养护为主线，各方围绕南极国际治理的“软控制”与“软竞争”将持续升温。
简而言之，南极国际治理越来越受到域外地缘政治因素的影响，治理主体之间的利益博弈造成条约体系成员的内部矛盾和互信不足，这不仅不利于南极治理机制的效能发挥以及制度的进一步发展，也是共建南极命运共同体的一大挑战。
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文章来源：节选自《探索共建南极命运共同体：南极国际治理的发展趋势与推进路径》，原刊于《边界与海洋研究》2023年第3期
: v" O1 Y  m& e. M$ A/ t作者：郑英琴，上海国际问题研究院海洋与极地研究中心副研究员