初北平等：海陆环境公益诉讼的制度衔接

在当前双轨的海陆环境公益诉讼制度安排下，司法实践中存在的现实难题是，对于海陆交叉污染环境公益诉讼，环境社会组织与海洋环境监督管理部门皆不具备针对所有环境损害的起诉资格，同时，即使由检察院就本辖区内的陆域污染和海洋污染提起诉讼，在确定管辖法院时也会面临障碍，因为中级人民法院与海事法院同样皆不享有对损失索赔的全部管辖权。由此,起诉人若诉至中级人民法院,可能因涉案区域位于沿海地带，与海洋具有高度关联，以及诉讼请求涉及海洋污染而被裁定应当移交海事法院管辖；若诉至海事法院，则其诉请可能由于涉案区域超出海事法院管辖的海域范围以及社会组织的主体资格争议而被拒之门外。
7 F7 L0 {' S8 A% v0 m基于此,对于一起污染事件同时引发的海洋和陆域污染，目前最稳妥的环境公益诉讼策略是将损害结果明确区分为陆域污染损害和海域污染损害后，分别诉至中级人民法院和海事法院，且诉讼请求需尽量避免阐述另一区域的污染事实，以免使法院对起诉权产生疑问。但这种诉讼路径不仅将在客观上出现同一污染事件重复诉讼的状况，而且基于同一事实的案件在不同的法院审理,还存在审理程序、内容和结果如何协调的问题。为此，需要研究海陆交叉污染下环境公益诉讼的制度衔接。
确立海事法院对海陆交叉污染，环境公益诉讼的集中管辖
! Y* S) _" J8 X% i! J# ^7 H为消除普通法院与海事法院管辖范围的分离对海陆交叉污染诉讼统一裁判造成的客观阻碍，可以采取“集中管辖+专门法院”的司法治理安排，统一将某一区域内海陆交叉污染环境公益诉讼交由所属辖区内海事法院审理,以维护生态保护的整体性。
! e) f7 e( N) u/ }+ @5 S) a* ?8 p0 c# M在司法实践中，环境跨区域集中管辖的模式主要有两种：一种是根据案件数量及经济发展水平等实行跨区域集中管辖，如重庆市；二是对生态系统或生态功能区进行集中管辖，如贵州的做法是根据自身的生态系统将全省划分为五个生态司法保护区，并在相应的保护区选择某一基层人民法院作为该区负责管辖环境资源案件的一审法院。海陆交叉污染的产生即缘于海陆交界区域生态系统和生态功能的相互融合，宜采取第二种模式，以生态功能区为划分标准，符合环境要素流动性、系统性、整体性的特点。
将海事法院确立为该类案件管辖法院有其特有的优势。第一，海陆交叉污染下污染区域同时涉及海洋和陆域，而海洋环境污染具有污染范围广、取证困难、治理周期长、损害评估谨慎等特点，要求审判人员具备涉海专业技能、知识与经验,以确保审判质量和效果。海事法院历来作为专门的审判机构审理涉海案件，在认定与海洋相关的事实和损失方面具有优势。第二，环境资源要素的分布自然形成，不适于以行政区划为标准来界定管辖范围，以生态功能区为模块跨区划集中管辖是实现生态环境整体保护、有效解决跨区域环境资源审判问题的重要改革措施，而海事法院依海域划分确定管辖区域，具有天然的跨行政区划管辖特性，有着先天的超前性。第三，海陆交叉污染环境公益诉讼案件涉及船舶污染时，可能引起海事赔偿责任限制基金、船舶油污损害赔偿基金等的设立程序，这些海事诉讼特别程序均由海事法院专门管辖,且需要集中受理相关索赔。第四，将该类案件归于海事法院管辖，对海事法院来说只是附带地将海域延伸部分的陆域损失索赔一并审理，不存在管辖地域及专业知识背景上的困难。
, M! N# z& i( q1 Y. K1 R海陆交叉污染，环境公益诉讼主体的衔接安排
8 N: [' x# t1 y0 b8 W* h6 V在我国现行环境民事公益诉讼制度下,除人民检察院外,陆域和海洋环境公益诉讼在环保机关和环保组织的起诉权授予上存在差异。海陆交叉污染环境公益诉讼起诉主体的设定可能面临三种选择。第一,根据陆域环境公益诉讼的起诉主体范围,将起诉主体确定为环保组织和检察院,但此种选择忽视了在职权相对一致背景下环境监督管理部门在环境公益诉讼中提供证据、帮助认定案件事实以及保障诉讼效率、节省诉讼费用等方面具有的有利条件。第二,依据海洋环境公益诉讼案件的主体范围,将起诉主体确定为环境监督管理部门与检察院,可以考虑将此处的环境监督管理部门限定为对海洋环境享有监督管理权的统管部门和分管部门,即仅将海洋环境部门的起诉范围从海洋有限扩张至毗连的滩涂湿地,减少变动可能带来的预期外的影响,也可以不加限定授予环境监督管理部门提起海陆交叉污染环境公益诉讼的资格,即授予一般(非海洋)环保行政部门提起环境公益诉讼的权利,此时则需要权衡在政府已经拥有环境行政职能的情况下,再赋予政府环境公益诉讼起诉资格是否会引起政府职权的过度扩张。然而无论如何设定,该选择始终缺少环保组织等社会监督力量的涉入。第三,将环保组织、环境监督管理部门和检察院皆列入主体范围。此种选择兼顾了公益代表与诉讼效率原则,保留了多元主体监督治理的优势,但这种“大原告,小被告”的倾斜授权可能打破两造平衡。
) h( ?: l6 D  i考虑到多元化主体机制的优势,可采取第三种选择,将海陆交叉污染环境公益诉讼的起诉主体范围设定为：(1)污染区域所属辖区对生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关；(2)符合《环境保护法》第58条规定,从事环境保护公益活动的组织；(3)污染区域所属辖区人民检察院。为避免各类主体滥用诉权或多头诉讼产生冲突,在向海事法院提起海陆交叉污染环境公益诉讼前,环保行政机关应以依法对污染环境、破坏生态的行为先行采取行政监督管理措施为前置程序;社会组织起诉则应严格按照现行《环境保护法》第58条的要求具备法定要件;检察院作为补充起诉主体,只有在有关行政机关和社会组织未提起海陆交叉污染环境公益诉讼时,才可以向海事法院提起诉讼。由此,通过法定机关及社会力量的主观能动性加之法定规则的严格限制,共同维持海陆交叉污染环境公益诉讼中原告和被告的动态平衡。此种安排一方面没有超过我国现行的《民事诉讼法》对环境民事公益诉讼原告主体的范围设定,具备合法性基础,另一方面三类主体在诉权行使能力上也不存在根本性的障碍———环境社会组织的活动范围具有可调整性,各地方检察院的职权范围本身不受行政区划内海陆区分限制,在沿海城市中,环境监督管理部门在政府机构职能划分中也通常不做海陆区分,由生态环境部门统筹管理。以青岛市为例,除青岛市海洋发展局负责海域使用和海岛保护利用管理、渔业管理、渔政和渔港监督管理等工作,可以提起海洋环境公益诉讼外,青岛市生态环境局负责辖区内重大生态环境问题的统筹协调和监督管理,统筹协调重点区域、流域、海域生态环境保护工作,制定大气、水、海洋、土壤等的污染防治管理制度并监督实施,布局并组织实施水生野生动植物保护工作,监督指导全市渔业行政执法和职责范围内的海洋行政执法工作。
1 A/ W- i# D8 X3 N7 K在起诉主体顺位方面,除检察机关的后备性起诉外,不宜强制规定各主体的起诉顺位。法院受理相关海陆交叉污染环境公益诉讼后应向公众公开并抄送有关行政部门,公告期内有权提起诉讼的其他主体可以共同原告的身份申请参加诉讼。信息共享兼共同诉讼模式替代性地解决了行政机关与社会组织间的顺位冲突,双方可以在同一诉讼程序中发挥各自优势,避免多头起诉可能引起的资源浪费及裁判冲突。
当然,从客观现实出发,考虑到社会组织当前的实践能力状况,直接将其与国家机关一并列为第一顺位值得进一步考察。环境社会组织作为代表性的社会力量,参与涉海环境司法治理是毋庸置疑的趋势,但其监督和补充价值是否一定要通过向责任人直接诉讼来体现呢?有学者提出,即使海洋环境监督管理部门在海岸带环境受到侵害的案件中不当缺位,也不宜由社会组织代行其责直接向责任者提起环境公益诉讼,其在海洋环境司法合力救济的多元治理结构中发挥作用的优先途径是通过依法行使知情权、参与权和监督权,发现海洋环境污染现象后依法向政府职能部门举报,发现政府职能部门存在执法不当情形时,依法向上级机关或检察机关举报。其主要原因是与政府职能部门相比,当前社会组织在提起海洋环境诉讼时环境监测、举证质证等方面能力不足,审判过程及社会影响效果稍有不佳。从多元路径出发,直接向责任人提起诉讼并非社会组织参与涉海环境司法治理、发挥监督补充作用的唯一渠道,以团体诉讼为形式的德国环境公益诉讼即采用行政公益诉讼模式,由社会团体对政府部门环境监管执法不力的具体或抽象行政行为提起诉讼,美国《清洁水法》下公民诉讼的提起也以行政执法不力为前提。由此,当国家职能部门没有有效地对海岸带环境污染行为采取措施时,社会组织参与环境保护的备选途径有1)直接以原告身份提起环境民事公益诉讼;(2)以检举等形式监督提醒行政部门,由行政部门向责任人直接追责;(3)以环境行政公益诉讼的形式监督政府部门,由政府部门向责任人追责。立法机关具体选择哪条途径实现监督目的,应根据每种途径下救济效率和未来社会组织能力发展情况确定,但当以政府部门为主导进行司法救济时,有能力的社会组织可以参与协同。
上述诉讼主体的衔接安排,也是部分地方立法的选择。2020年8月出台的《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》第6条首次突破陆海界限,对生态环境公益诉讼进行整体规范,授予人民检察院、有关行政机关和社会组织针对非法向海洋排放各类污染物,破坏红树林、滩涂、珊瑚礁,非法用海等破坏海洋生态环境的行为提起公益诉讼的权利。对于地方立法,《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第72条第2款明确了设区的市的地方立法权限,规定在不同上位法相抵触的前提下,设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本市的具体情况和实际需要制定地方性法规,地方性法规规定的主要事项为城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面内容。2018年《中华人民共和国宪法修正案》第100条进一步将设区的市的地方立法权限纳入宪法范畴。地方关于海陆交叉污染环境公益诉讼案件中诉讼主体的立法权限,既属于《立法法》第72条第2款授权的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面之一,同时又不违反《民事诉讼法》第58条规定的诉讼主体的范畴,即法定机关、社会组织和检察院,以及《环境保护法》第58条、《海洋环境保护法》第89条等主体授权性规定,成为衔接机制建立的有效路径之一。
此外,最高人民法院对该问题的司法确认也具有积极的实践指导价值。最高人民法院可以采取“批复”或“指导性案例”等形式,对海陆交叉污染环境公益诉讼的管辖问题及主体资格问题予以明确。
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文章来源：节选自《论海陆交叉污染下环境民事公益诉讼的制度衔接》，原刊于《大连海事大学学报（社会科学版）》2023年第2期。
作者：初北平，大连海事大学法学院教授；赵永乐，大连海事大学法学院硕士