新时代海洋强国战略的演进历程与重要成就

摘 要:自党的十八大报告完整提出中国海洋强国战略以来，已经过了十余年的时间。从理论层面看，新时代中国海洋强国战略的思想内涵随着实践不断丰富完善，可划分为提出、发展、成形、深化和升华五个阶段；从实践层面看，其在海洋公共产品、海洋组织机构、海洋权益维护和海洋治理理念等方面取得了显著的成效，为我国海洋强国战略进一步推进作出了贡献。自党的十八大报告完整提出建设海洋强国战略目标以来，已经历了十余年的时间，有必要就新时代中国海洋强国战略，包括内容、成果及主要任务予以梳理和概述，以便更好地为加快建设海洋强国提供服务，为完善国家海洋治理体系和提升海洋治理能力现代化水平作出贡献。新时代海洋强国战略的演进历程党的十八大以来，中国海洋强国战略形成与发展经历了五个阶段。新时代海洋强国战略的提出。党的十八大报告首次完整地提出了中国海洋强国战略的四个方面的基本内容，即要提高海洋资源开发能力、发展海洋经济、保护海洋生态环境、坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。其中，提高海洋资源开发能力是建设海洋强国的手段，发展海洋经济是建设海洋强国的路径和目标，保护海洋生态环境是建设海洋强国的基本目标，坚决维护国家海洋权益是重要目的。这些内容构成新时代中国海洋强国战略的基本内容，须统筹兼顾，全面发展。新时代海洋强国战略的发展。新时代中国海洋强国战略的基本内容提出后，十八届中央政治局第八次集体学习建设海洋强国时，习近平总书记提出了四个方面的转变和要求，即要提高海洋资源开发能力，着力推动海洋经济向质量效益型转变；要保护海洋生态环境，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变；要发展海洋科技，着力推动海洋科技向创新引领型转变；要维护国家海洋权益，着力推动海洋权益向统筹兼顾型转变。对新时代中国海洋强国战略提出了基本要求，新时代中国海洋强国战略在“四个内容”的基础上发展成为“四个转变”。新时代海洋强国战略的成形。新时代中国海洋强国战略在党的十九大报告中成形。党的十九大报告指出，中国“要坚持陆海统筹，加快建设海洋强国；要以‘一带一路’建设为重点，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”。这一论述提出加快建设海洋强国的目标，并指明了在建设海洋强国过程中应坚持的理念、原则和重点以及方向，形成新时代中国海洋强国战略治理体系。建设海洋强国，符合我国发展规律、世界发展潮流，是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然选择。新时代海洋强国战略的深化。2018年3月8日，习近平总书记在参加第十三届全国人民代表大会第一次会议山东代表团审议时指出：“海洋是高质量发展要地；要加快建设世界一流的海洋港口、完善的现代海洋产业体系、绿色可持续发展的海洋生态环境，为海洋强国建设作出贡献。”2018年6月12日，习近平总书记在青岛海洋科学与技术试点国家实验室考察时强调：“发展海洋经济、海洋科研是推动我国海洋强国战略很重要的一个方面，一定要抓好；关键的技术要靠我国自主来研发，海洋经济的发展前途无量。”2019年10月15日，习近平总书记在致2019中国海洋经济博览会的贺信中指出：“要加快海洋科技创新步伐，提高资源开发能力，培育壮大海洋战略性新兴产业。”习近平总书记的这些论述明确了新时代中国海洋强国战略的主攻方向和核心领域，标志着新时代中国海洋强国战略的深化。新时代海洋强国战略的升华。2019年4月23日，习近平主席在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时指出：“我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共。”2022年4月10日，习近平总书记在考察访问中国海洋大学三亚海洋研究院时强调“建设海洋强国是实现中华民族伟大复兴的重大战略任务，要推动海洋科技实现高水平自立自强，加强原创性、引领性科技攻关，把装备制造牢牢抓在自己手里，努力用我国自己的装备开发油气资源，提高能源自给率，保障国家能源安全。”上述两个方面的内容，是对新时代中国海洋强国战略的升华。新时代海洋强国战略的重要成就在新时代中国海洋强国战略的演进和实施过程中，我国采取了一系列的政策和措施，取得了一系列重要成就，集中表现在以下四个方面。在海洋的公共产品上，丰富和充实共建“一带一路”倡议内涵。经过十年多的发展，共建“一带一路”倡议已取得了重大成就，成为国际社会合作新形态，为构建新型国际关系，加强与其他国家之间的海上合作作出了重要贡献，为我国建设海洋强国提供了支撑和保障。共建“一带一路”倡议是人类命运共同体理念的重要实践，而为推进“一带一路”建设、高质量共建“一带一路”，我国不仅发布了多个重要文件和在多份《政府工作报告》中确认了共建“一带一路”的重要性及任务和要求，而且设立了多个重要机构和平台，如亚洲基础设施投资银行，丝路基金，“一带一路”国际合作高峰论坛，中国国际进口博览会等，有力地促进了各方对共建“一带一路”的认知，产生了世界性的积极影响，具有强大的生命力。根据国家发展改革委信息，截至2023年8月24日，我国已与152个国家、32个国际组织签署了200多份共建“一带一路”合作文件，覆盖我国83%的建交国。中国成功举办第三届“一带一路”国际合作高峰论坛，形成了458项成果，中国金融机构成立7800亿元人民币的“一带一路”项目融资窗口，中外企业达成972亿美元的商业合作协议。这将推动共建“一带一路”高质量发展，为全球互联互通、促进发展繁荣注入强劲动力。在海洋的组织机构上，不断完善海洋治理体制机制。进入新时代以来，我国党和国家机构进行了两次重大改革。在海洋领域，也是如此。重组国家海洋局阶段。《国务院机构改革和职能转变方案》（2013年3月15日）指出，为推进海上统一执法，提高执法效能，将现国家海洋局及其海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理；国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导；为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项；国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。撤销国家海洋局阶段。《深化党和国家机构改革方案》（2018年3月21日）指出，将维护海洋权益工作纳入中央外事工作全局中统一谋划、统一部署，不再设立中央维护海洋权益工作领导小组，有关职责交由中央外事工作委员会及其办公室承担，在中央外事工作委员会办公室内设置维护海洋权益工作办公室；对国家海洋局的职责进行整合，组建自然资源部，不再保留国家海洋局；按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。为能使中国海警局依照《深化党和国家机构改革方案》和《武警部队改革实施方案》的决策部署（海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局）统一履行海上维权执法职责，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》。为确保上述决定内中国海警局的职权行使，全国人民代表大会常务委员会于2021年1月22日通过了《中国海警法》。《中国海警法》的制定和实施，使中国海警机构的海上维权执法活动更有法可依并增加了透明度和可预见性，对于提升国家海洋治理体系及治理能力现代化水平有重要意义。习近平总书记于2023年11月29日在视察武警总队东海海区指挥部时指出了海警总队在海洋维权执法中的任务和目标，包括要有效维权执法，坚决捍卫我国领土主权和海洋权益；要建立健全海上执法协作配合机制，依法严厉打击海上违法犯罪活动，维护我国海洋经济健康发展；要务实开展海上执法对外交流合作，积极参与国际和地区海洋治理。这些任务和目标为海警总队即中国海警局后续制定海洋维权执法规章、履行海洋维权任务指明了方向和行动方针。在海洋权益的维护上，确保国家重要利益。在新时代中国海洋强国战略实施过程中，我国面临如东海、南海权益维护问题，特别在对日本钓鱼岛国有化问题上，我国进一步地明确了与钓鱼岛有关的一些政策、法律、规章，包括国务院新闻办公室于2012年9月发布了《钓鱼岛是中国的固有领土》白皮书，中国政府发布了钓鱼岛及其附属岛屿的领海的基点基线声明，公布了《中国关于划设东海防空识别区的声明》《中国东海防空识别区航空器识别规则公告》，中国海警局持续地在东海巡航执法，维护了我国在东海的权益。在应对南海仲裁案过程中，我国政府适时地提出了反对意见并明确了我国在南海问题上的基本立场和态度，重要的文件包括《中国政府关于菲律宾所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》《中国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭关于管辖权和可受理性问题裁决的声明》《中国外交部关于坚持通过双边谈判解决中国与菲律宾在南海有关争议的声明》《中国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》以及《中国外交部关于应菲律宾请求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁决的声明》等。在上述文件中，特别阐述了我国在南海的权利包括主权和主权权利、发展权利、安全权利等内容，并指出其是在长期的历史发展过程中形成的一种权利，有力地维护了我国在南海的主权和海洋权益。在海洋治理的理念上，我国提出了陆海统筹和海洋命运共同体的理念，倡导共商、共建、共享的海洋治理观。如上所述，在党的十九大报告中提出了坚持陆海统筹，加快建设海洋强国的要求。在国内坚持陆海统筹就是在发展海洋经济方面，要在顶层设计、总体布局、协调规划、执行机构和保障制度上，加强陆地和海洋的联动性和互补性，实行综合性地管理包括合理地开发和利用陆地领土及海洋的空间和资源，实现可持续发展，并拓展蓝色经济空间，以强化我国海洋经济发展过程中的国家海洋治理体系，提升海洋治理能力现代化水平，为加快建设海洋强国作出贡献。我国倡导的海洋命运共同体理念是从海洋的空间及资源的本质和特征作出的概括性总结，揭示了海洋的空间和资源对人类社会发展的依赖性和重要性。随着科技及装备的发展和各国依赖海洋空间和资源程度的加剧，各国在开发和利用海洋时，因存在不同的利益主张和权利依据，所以在有限的海域范围内无法消除各国之间存在的争议问题。为此，我国提出的海洋命运共同体理念不仅符合时代发展趋势，而且符合海洋治理体系变革要求，符合维系海洋秩序和海洋规则的呼声，并且是我国长期以来针对海洋问题的政策的延展和深化，所以，合力构建“海洋命运共同体”是必须坚持和遵循的重要目标和方向。而要使国际社会认知海洋命运共同体的要义，并融入到海洋法规则之中，还需要在统一共识、稳定环境、共享利益上作出努力，才能使海洋命运共同体真正地落地生根。中国外交部于2023年9月13日发布的《关于全球治理变革和建设的中国方案》指出，中国愿同各国携手维护以国际法为基础的海洋秩序，在全球安全倡议框架下妥善应对各类海上共同威胁和挑战，在全球发展倡议框架下科学有序开发利用海洋资源，在平等互利、相互尊重基础上推进海洋治理合作，维护海洋和平安宁和航道安全，构建海洋命运共同体，推动全球海洋事业不断向前发展。我国针对全球海洋治理的上述立场，不仅是连续的、一贯的，并经过实践检验取得了良好的效果，将继续得到坚持和遵循。深入推进新时代海洋强国战略的政策建议在新时代中国海洋强国的建设和实施过程中，势必会遇到多种挑战。如何处理这些内外挑战，是摆在我们面前的重大任务。进一步加强海洋经济、海洋科技发展。“海洋强国”所意指的“强”的领域可以体现在海洋政治、海洋安全、海洋经济、海洋文化、海洋人才、海洋生态等方面。这些内容涉及海洋强国指标体系问题，即海洋经济发达、海洋科技先进、海洋生态环境优美、海洋文化包容和多样、海洋人才丰富包括具有构建海洋制度及体系的高级人才队伍、海上国防力量强大。换言之，“海洋强国”是指平时从海洋可获取更多的海洋资源和空间利益，在应急时具有快速处置海洋灾害事故、投送力量以保护海洋利益和海洋安全的强大国家，目的是为安定和维护海洋的秩序作出重要贡献。要实现这些目标，就需要海洋经济、海洋科技和海上力量上的有力保障。对于海洋地理相对不利的中国来说，尽管自改革开放以来我国在经济和科技等方面取得了显著成就，具备了经略海洋的基础和条件，但从《中国海洋经济统计公报》（2013—2022年）内容可以看出，我国的海洋经济生产总值占国内生产总值约为9%，仍有发展的潜力和空间，特别需要加大对海洋新兴产业（如海洋生物医药、海洋电力和海水利用业）的培育和支持力度，在深水、绿色、安全的海洋高技术领域取得突破，实现海洋经济高质量、跨越式和可持续发展目标。同时，我国在海洋科技发展方面，也存在一些薄弱环节。主要体现在以下方面：一是海洋产业的关键核心技术仍受制于人，源头供给不足，转化效率不高，协同创新不够紧密；二是海洋公益服务技术支撑能力不足，海洋关键技术装备自给率较低，海洋生态环境保护与修复技术体系不完善，实施基于生态系统的海洋综合管理的技术途径和方法相对较少；三是以企业作为主体的海洋技术创新体系尚未形成，基地、园区和创新平台的服务带动能力还较为薄弱，创新生态环境有待进一步完善；四是科技兴海的开放共享发展不足，诸如对共建“一带一路”倡议的支撑带动作用有待全面加强。为逐步消除上述领域的薄弱环节，需要我国在政策倾斜、资金投入、税收优惠、扩大参与主体、加大市场开放与合作、人才培养、加强基础性和应用性技术，以及技术转让等方面采取综合性、连续性措施，通过联合攻关，强化科技合作，实现关键核心技术突破、海洋科技向创新引领型转变，进而实现国家科技强国目标。通过平等对话协商妥善解决海上争议。在我国建设海洋强国的过程中，为开发和利用海洋的空间和资源，需要确保海洋的安全环境，使得海洋的经济、环境、资源开发活动能够顺利地进行。所以要解决一些外部挑战，即其他国家与我国之间存在的海上争议问题。从国别看，美国和日本是我们在建设海洋强国过程中存在较多争议的国家，特别体现在应对南海、东海问题上。中美海上争议问题，种类较多，分歧较大。主要体现在以下方面：一是在“航行自由”上的争议，包括在西沙群岛直线基线上的适用争议，所谓的“过分的权利主张”；二是在海域管辖权上的争议，包括在毗连区内针对安全事项的管辖权争议，以及在专属经济区内的军事活动争议，焦点是军事活动自由使用论与事先批准或许可论之间的对立；三是在南海断续线的性质和地位上的争议，以及南海仲裁案裁决的效力争议。这些争议问题不仅是国际社会的疑难问题，也是《联合国海洋法公约》中的理论难点，即为增加《联合国海洋法公约》的普遍性，采用一揽子交易的审议方式，所以在一些制度和用语中，采用了折中和模糊的规定，从而在实施中产生了不同的国家实践和对立分歧，所以，需要依据历史和国际法予以分析和考察，特别应遵守和适用中美两国之间已经缔结的文件，并诚意履行有关义务，通过平等对话协商，才能合理处理有关争议。中日海上争议问题也是种类繁多，分歧较大，尤其是新旧海洋问题交叉呈现，严重影响中日关系的稳定和发展。一是钓鱼岛及其附属岛屿主权争议，以及由此引发的其他争议，如东海海域划界争议、资源开发争议、海空安全争议等；二是福岛核污染水排海问题争议；三是海洋科学研究的调查活动争议；四是在争议海域的执法管辖权争议。应根据不同的情况，结合历史和国际法，依据事实，开展协商对话，尤其应遵守已经缔结的共识性文件和制度，如《中日关于东海问题的原则共识》《中日处理和改善中日关系四点原则共识》《中日防务部门之间的海空联络机制谅解备忘录》等，为推动争议问题的最终解决作出贡献。进一步完善各项海洋法律制度。我国在建设海洋强国的过程中，重要的是进一步健全和完善国内海洋管理制度，以应对各种内外挑战，保障海洋强国战略有效实施和目标实现。因为处理海洋问题的国际和区域制度的构建和变更以及完善需要多方博弈和较量，需要时间和实力，包括法律战和舆论战。在海洋管理制度中，我国应进一步健全海洋法律体系，完善各项海洋法律制度。如前所述，进入新时代以来，我国进行了两次海洋机构改革，包括设立了国家海洋委员会，但其在《国务院机构改革和职能转变方案》中赋予的任务和功能，还未落实和固化，为此，应进一步明确国家海洋委员会的职权和程序等内容，需要在制定诸如“海洋法”中予以明确，确保其发挥综合性的协调作用，这些对于我国全面、快速和合理地处理海洋问题尤为关键。在海域执法方面，如上所述，《中国海警法》已于2021年2月1日起实施，并在我国管辖海域范围内展开了执法活动。但由于各种原因，我国在南沙群岛的领海基点和基线并未公布，法律意义上的南沙群岛的管辖海域范围并不明确，致使中国海警局在巡航执法上受到制约和挑战。对于海上维权执法内容，一方面要完善执法体制和机制以及明确具体的管辖范围，另一方面要加强国际交流与合作，着力提升海上维权执法效能。在我国“管辖海域”范围方面，第一，适时公布南沙群岛的部分或全部海域的基点和基线，以明确管辖海域范围。第二，加强与海域争议国家之间的划界进程，缔结海域划界协定，以确定最终的界限，界定管辖海域的范围。这是一种解决管辖海域范围的常用方法，涉及国家的政治意愿和法律立场的调和，要求我国进一步完善国内海洋法律制度。尽管我国依据国际海洋法的原则和制度以及国际习惯，构筑了中国国内海洋法律制度，为维护海洋权益发挥了重要作用，但我国海洋法律制度中的某些内容和制度，包括军舰在领海内的无害通过适用事先批准或许可的制度，对毗连区内安全事项的管辖权的规定，以及对历史性权利的模糊性、对国家管辖海域范围的不确定性等，都成为潜在的风险。为此，我国需要对这些有争议的内容进行解读、解释，在条件成熟时应明确具体的含义，包括修改有关法规的条款，以消除误解和误判，更好地适应我国现实和时代发展需要，为建设海洋强国作出贡献。换言之，要持续加强对国际海洋法有关的内容、制度、原则、问题等方面的研究，在充分地理解国际海洋法存在的问题、发展趋势的基础上，结合其他国家实践，进一步完善和规范国内海洋法律有关内容，是我国建设海洋强国的必要保障和制度建设上的重点任务。结语新时代中国海洋强国战略经过十余年的发展历程，取得了巨大的成就，形成了新时代中国海洋强国战略治理体系，提升了国家海洋治理体系和海洋治理能力现代化水平。与此同时，我国在建设海洋强国的过程中，也面临着一些问题和挑战。我们需要长期努力，通过进一步丰富、发展与海洋有关的国际、区域和国内法律制度，依法治海，合理处理与其他国家之间存在的各种海洋争议问题，确保新时代中国海洋强国战略目标如期实现。【本文作者为中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，中国海洋大学海洋发展研究院高级研究员 金永明】参考文献[1]金永明：《论我国“海警法”的实施、影响与完善》，《学术前沿》，2021年第22期，第124—125页。[2]金永明：《新时代中国海洋强国战略治理体系论纲》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》，2019年第5期，第22—30页。[3]金永明：《中国海洋法制度与若干问题概论》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》，2020年第5期，第20—29页。信息来源：《国家治理》2024年1月下 作者：金永明