罗会钧等：北极治理“内卷化”的中国应对

在全球气候变暖和全球化深入发展的背景下,北极问题具有全球意义和国际影响。中国参与北极治理合法性毋庸置疑。
首先,中国是“近北极国家”,是北极事务的重要利益攸关方,北极的环境变化对中国的气候系统和生态环境有直接影响,并关系到农林牧副渔等各领域的经济利益。
其次,中国是世界第二大经济体和重要的贸易大国,在资金、市场、航运等方面具有优势,同时中国也是科技大国,在极地科研的技术、设备、知识和经验等方面都有较强实力,可以为北极治理发挥重要作用。
第三,中国是联合国安理会常任理事国,在维护世界和平与安全、促进国际社会共同利益方面承担着重大的责任,中国积极参与治理北极,维护北极和平稳定与可持续发展,是中国作为负责任大国承担国际义务的生动体现。
8 ~7 y/ u' x5 T! b但中国作为北极域外国家在北极不享有领土主权,未来应本着“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则,着力提升北极治理的话语权重,着力夯实北极科研能力,并不断探索保护与开发相统一的治理新路径。
* W) u4 Z, G. r) P9 ~( |# }1 ]/ R3 \7 n一、进一步提升在北极治理中的话语权重
( q$ e: S- k( Q, c/ ~2 T北极是世界的北极,实现北极地区的良好治理事关全球的共同利益。一方面,部分北极地区事务虽然是地区性的,但其影响是全球性的,例如北极地区的生态保护和气候变化都深刻影响全人类的福祉。
7 l; a1 V8 D6 A% u另一方面,有些北极事务本身就是全球性的,比如,虽然北极地区的领土主权分属8个北极国家,且北冰洋沿岸国还拥有相关管辖海域,但北冰洋也有公海和国际海底区域,依据《联合国海洋法公约》等国际条约,公海海域和国际海底区域对所有国家开放,不论其为沿海国或内陆国,另外,根据《斯瓦尔巴条约》,所有缔约国公民可以自由进出斯瓦尔巴群岛,进行任何不违反挪威政府法律的行为。可见,对北极国际公海等区域的保护、开发、利用是全球各国共同分担的事权,涉及全球的共同利益。但是中国目前在北极治理中的话语权还十分有限,亟需进一步提升话语权重。
一是要提供科学理念,提高话语影响力。当前北极治理面临许多问题与挑战,深层次矛盾日益暴露,面对当前的治理难题与困境,亟需建立新的发展观、利益观和治理观,创新治理理念。中国提出的构建人类命运共同体思想深刻回答了“世界怎么了”“人类怎么办”的时代课题,为人类的发展提供新的理念选择,既是破解世界对中国疑虑的中国智慧,也是为人类更好解决治理难题的中国方案。在北极治理中,人类命运共同体思想对于整合国家间的治理理念与意愿、化解国家间利益冲突、实现利益共生和合作共赢具有巨大的理论和现实意义,中国应在北极治理实践中不断宣传、阐释和践行人类命运共同体理念,增强国际社会的认同,使人类命运共同体思想成为北极治理中高度的理念自觉。
二是要依托有效平台,增强话语传播力。传播方式决定着我国北极政策的理念、文本内容等能否得到有效传播。增强话语传播力首先要利用好现有多边和双边交流方式,有效开展国际对话。在举办多边论坛方面,2005年中国成功承办北极科学高峰周活动,开亚洲国家承办之先河;在开展双边对话方面,中、美2010年就建立了海洋法和极地事务年度对话机制;与域内外国家合作方面,中国与冰岛在2012年签署了北极合作框架协议,这是中国首次与北极国家缔结北极领域专门协议。此外,中国与日本、韩国在2016年启动北极事务高级别对话,同英国、法国也开展双边海洋法和极地事务对话。通过这些平台,中国得以有效地交流分享相关政策理念和实践经验,提升了中国北极事务的话语权重,应总结好的经验做法,不断增强中国话语传播力。未来还可以通过公共外交渠道开展交流,如支持和鼓励科研机构与外国智库、学术机构开展交流和对话,宣介中国智慧和方案。
9 |2 a0 ?6 J% p2 j0 C3 J& m二、进一步提升在北极治理中的能力建设
中国作为北极事务的积极参与者、建设者,也是北极治理的贡献者,中国不仅应为北极治理贡献中国智慧,也要提供丰富的公共产品和资源。北极具有重要的科研价值,科考既是当前中国在北极治理中最为关切的利益之一,同时也是中国有效介入北极事务的最佳方式。但是,中国参与北极科考事务的程度和广度还是比较欠缺,比如在北极理事会机制下,中国目前仅参与了北极候鸟倡议、维持北极观测网络及2013-2021年北极生物多样性行动三个项目,资源贡献量与中国的国家实力和国际地位不匹配。探索和认知北极是北极问题的重点领域,中国对北极科研的投入力度还有很大的深化空间。
4 h: l  o9 y& P% |一是要着力提高北极科学考察和研究能力。自1996年中国成为国际北极科学委员会成员国以来,中国的北极科研活动日趋活跃。2004年,中国在斯匹次卑尔根群岛的新奥尔松地区建成拥有全球极地科考中规模最大的空间物理观测点的“中国北极黄河站”。截至2019年底,中国已成功进行10次北极海洋综合科学考察和16次北极黄河站科学考察,实现了对北极观测、调查和科研的常规化。得益于极地科考船站平台,中国在北极地区已逐步建立起海洋、冰雪、大气、生物、地质等多学科观测体系。由于技术装备是认知、利用和保护北极的基础,未来,应加强北极科考站点和科考船舶等科研和保障平台的建设与维护并提升其功能,推进新一代极地科学考察破冰船的建造工作,进一步提升中国在北极科考和研究的能力。
二是要着力培养北极专业人才和科研团队。长期以来,我国极地研究偏向以南极科考为重,因而北极科研存在队伍规模过小、年龄结构不合理等问题,这已成为制约中国提升北极科技竞争力的主要障碍因素。因此,提升北极科研的能力和水平,要重视北极科研人才队伍建设。首先,要依托高校和科研机构培养北极自然科学方面的人才。2018年,由北京师范大学等25所国内高校共建的中国高校极地联合研究中心成立,这对于加强极地科研能力、提高我国极地科学与教育水平具有重大战略意义。接下来,可以进一步整合全国高校的北极科研力量和协同创新能力,完善北极科教体系和应用平台建设,加强北极科研人才的国际交流。其次,要大力培养社会科学领域的专业人才。加强包括北极政治、经济、法律、社会、历史、文化以及北极活动管理等方面的北极社会科学研究,培养造就一批高水平人文领域专家学者。此外,还要做好科普教育工作。引导全社会关注北极、了解北极,提高公民的北极意识和北极科研兴趣。
三、在北极治理中坚持保护与开发的统一
8 @: O! c# e; d3 x  x( m! s3 c传统的北极治理路径有很多不合理之处。一方面治理规则不民主,在规则的制定、解释、适用全过程都体现出西方强国的意志和利益,大国利己主义表现得淋漓尽致,倾向于“丛林法则”的思维;
1 R+ e# j* f: k7 g4 l# ^另一方面具有明显的二元对立价值观,将保护与开发对立,将治理与发展对立,将效率与公平对立,倾向于“休克疗法”的思维。北极治理“内卷化”反映的是北极治理进程中深层次的矛盾和挑战,破解北极治理“内卷化”需要立足于治理实践、着眼于国际合作、致力于路径创新。可持续是中国参与北极事务的根本目标,可持续就是要在北极推动环境保护、资源开发利用和人类活动的可持续性,致力于北极的永续发展。实现可持续就是要在北极治理中坚持保护与开发的有机统一。
一是要依据国际法保护好北极。北极极端特殊的自然条件要求国际社会将生态环境保护放在北极治理的首要地位。北极地区是地球生态安全的重要屏障,也是人类文化多样化的保护地,因此,保护北极一直是中国重要的北极政策目标和主要政策主张,这也是中国认真履行有关国际条约的义务、承担保护北极责任的体现。未来,中国在积极参与北极国际治理进程中,要坚持维护以《联合国宪章》和《联合国海洋法公约》为核心的现行北极国际治理体系,以支持和参与北极理事会等治理机制的工作为主要路径,为保护好北极的自然环境和生态系统做出贡献。
二是要依法合理开发北极资源。开发利用北极资源是实现北极保护可持续的根本举措,也是确保实现北极可持续发展的主要途径。北极地区资源丰富,主要有油气和矿产资源、渔业资源、旅游资源和航道资源等,受到北极自然条件以及人类现有技术和装备水平的制约,当前大规模商业开发北极资源的可能性不大。现阶段主要是做好北极开发的中远期规划和可行性研究工作,要明确企业在开发利用北极资源方面,须遵循相关国际法和国际条约、尊重北极国家法律法规、尊重北极原住民的利益和合理关切,在保护北极生态环境的前提下,以可持续的方式进行,并鼓励有实力企业利用自身的资金、技术和国内市场优势进行小规模商业开发试探,积累开发经验,做好技术储备。此外,针对国际社会对于中国北极开发上的疑虑和担忧,中国政府有必要进一步阐发北极开发的原则立场和政策主张。
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