黎森荣等：域外法视角下海洋生态环境治理经验的考察与借鉴

纵观全球海洋生态环境治理实践，由于美国和欧盟海洋开发起步较早，因此海洋生态环境问题也最早暴露，其海洋生态环境治理体系也更为成熟和完备。在立足我国实际的前提下，可借鉴美国与欧盟海洋生态环境治理经验，进一步推动我国海洋治理现代化。

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一、美国海洋生态环境治理经验考察

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（一）严格海洋生态环境立法与规划

自20世纪60年代起，美国政府为约束与引导人类海洋活动陆续制定一系列法律法规和规划计划。在国家层面，1969年制定了《国家环境政策法》，在基本法层面为美国海洋资源利用和环境保护法治提供了指引。同年，《国家环境保护策略法案》对海岸与海域自然环境保护作了明确的规定。此外，《海洋资源和工程发展法》设置斯特拉顿委员会作为国家海洋资源和工程委员会，赋予其监督与管理重大海洋活动的职责，为国家规划与国家机构层面的海洋资源利用和环境保护提供规则。在地方层面，美国沿海各州也都围绕海洋生态环境保护和海岸带综合管理这一主题颁布了相关法律法规，并且重视规划的更新，通常每隔五年就要修订或推出新的海洋规划计划。这些法律法规和规划计划成为美国海洋生态环境治理的重要法律依据，也为改善海洋生态环境贡献了重要力量。

（二）建立协调一致的海洋损害救济管理体制

美国大力推动以生态系统为基础的海洋综合管理，建立了协调一致的海洋损害救济体制机制。美国有下属于商务部的国家海洋与大气管理局等相对统一的海洋生态环境行政管理机构，2010年设立了高级别的国家海洋委员会负责各部委的协调和制定国家海洋发展政策战略。同时，在海洋执法管理方面，建立了承担海洋执法集中管理职责的海岸警备队，负责美国海事安全和囊括海洋生态环境保护等内容的海洋事务管理。在联邦制下，美国各个州都有自己的法律法规，在法律适用和用海问题上容易产生冲突，因此，美国政府高度重视区域间法律法规的协调，设立了管理协调委员会和地区咨询委员会，成立了国家海洋委员会指导委员会，最大程度实现了海洋管理各部门全方面、由纵向及横向的统筹，有效加强了科学界和管理部门之间的联系，对促进海洋生态环境整体性治理发挥了积极作用。

（三）科技创新助力海洋生态环境损害救济

增强沿海社区及经济体系的适应力和恢复力，打造健康海洋，离不开先进科学技术的支撑。美国高度重视科技创新，并将海洋科技发展提升至国家战略的高度。科学技术是支撑海洋环境监测、海洋垃圾回收处理、海洋生态系统修复工程的重要工具，科学高效的海上油污清理和海洋生态环境治理都依赖于科技的进步和创新。美国政府高度重视海洋观测系统的建设，一方面，在海洋生态系统修复中，先进的科学技术为解决生态修复难题提供了可能；另一方面，在大沼泽修复项目中，沼泽地综合动态模型和跨营养级系统模拟模型等工具对海洋生态修复工作起到了重要的导向作用。此外，美国以海洋科技发展为依托，实现海洋产业结构从粗放到集约转变和优化，促进新兴海洋科技产业的发展，减少了传统海洋产业导致的一系列海洋生态环境问题。

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二、欧盟海洋生态环境治理经验考察

（一）制定并落实海洋生态环境保护规划

欧盟自20世纪90年代开始便制定了一系列规划计划，目的在于推动海洋生态环境保护与可持续发展。为了改善环境信息交换状况，欧盟自2001年起启动了“波斯尼亚湾生命计划”，对波斯尼亚湾进行监测与管理。该计划为实现环境信息共享开发了一个将互联网信息交换系统、环境信息数据库，以及“波斯尼亚湾行动计划”等囊括在内的综合管理系统。该计划改善了国家和地区、产业及市民之间的信息交流状况。除了制定和实行海洋生态环境保护行动规划计划以外，欧盟十分重视政策实施效果和监测反馈，每隔一段时间就会公布一份海洋环境政策实施报告，为政策调整和下一步海洋环境决策提供科学依据。

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（二）不断发展现代化的海洋空间规划

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海洋空间规划被称为控制和保护海洋生态环境、实现海洋生态可持续发展的重要支撑力量。欧盟建立欧洲水域空间规划系统，推动各行政区域发展海洋空间规划。欧盟在推动国家间大西洋空间规划层面合作上也采取了相关措施，在海洋事务管理上以善治原则为指导，大力推动各成员国建立利益相关者参与机制。重视并努力推进利益相关者参与到综合海洋政策与海洋规划中去，为参与者提供清晰的指引和充分的机会，以及可信的预沟通渠道，促进各方有效参与，提升决策质量。欧盟“空间规划法案”在推进海洋空间规划计划方面作出了重要贡献。该法案要求成员国在制定规划计划时，将陆海互动、人类活动和最优管理方案统筹考虑在内，同时要重视和其他成员国之间的协调。欧盟各成员国积极推进海洋空间规划工作，取得了较好的生态环境与社会效果。为了保护海洋生态系统服务能力，使其更好地为人类和地球上其他生命服务，各国均应当对海洋空间利用做出合理规划以保护海洋环境。

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（三）跨界合作推进区域海洋生态损害的联动治理

欧盟各成员国通过签署区域和国际伙伴协议及行动计划，以欧盟成员国内部协调与合作机制为依托，积极开展区域海洋生态环境损害治理协作，维护区域海洋生态系统健康。1974年，波罗的海沿岸国家在海洋质量合作监测和海洋污染控制两方面达成协议。1975年，为应对日趋严重的污染，地中海沿岸国家共同签署了《地中海行动计划》，加强地中海海域生态环境保护，内容包括海洋资源整体规划、海洋立法、环境评估、动态监测、制度与财政支持等方面，达到了政府间长期有效进行海洋环境合作的目的。欧盟在制定与实施相应的海洋环境政策时，为解决成员国之间法律和制度差异的问题，积极与各成员国展开沟通协调，推进成员国之间互利合作，地中海、波罗的海、黑海、东北大西洋４大海区均制定了单独的区域海洋公约。这些海洋公约对沿岸各国在海域内的权利与义务、合作事项均进行了明确的规定，各成员国之间的协作使欧盟海洋环境政策的贯彻落实得到了保障。

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三、域外海洋生态环境治理经验借鉴

美国和欧盟通过严格的海洋生态环境保护立法与规划，建立起协调一致的损害救济综合管理体制，高度重视科技在海洋保护与治理中的作用，形成了一套成熟的海洋生态环境治理体系，在海洋生态环境损害救济中发挥了重要作用。结合我国在海洋生态环境损害救济中所面临的困境，可考虑从以下两个方面学习借签美国和欧盟的治理经验。

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（一）加强海洋生态环境损害救济合作

海洋生态环境损害具有国际性、广泛性等特点，且流动性强，损害发生时无法对其进行简单的行政区划分割。因此，谋求国际间的海洋生态环境损害治理合作、加强区域间的协同救济与治理成为当今海洋合作的重要板块。迄今为止我国尚未出台《海洋基本法》，相关法规中也缺乏海洋生态环境损害救济的规定，导致实践中面临着由于法律规定空白或不明确而难以进行援引适用的掣肘。因此，我国应通过相关法律解释推动海洋生态治理的空间规划，制定以生态系统为基础的《海洋基本法》，为海洋生态资源的开发与保护、海洋生态环境损害的救济与治理提供法律支撑。此外，在处理海洋生态环境损害实践中，常出现单个部门难以解决、不同部门之间互相推诿或者拒绝协作请求的消极情况，故我国区域海洋生态环境损害救济应当以多元开放为治理原则，建立部门间、行政区域间的海洋生态环境治理协调合作机制，实现海洋生态环境损害的协同治理，为建立高度集中的海洋环境保护与治理体制奠定基础。

（二）以科技创新为手段促进海洋环境保护

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海洋科技水平与创新能力是海洋生态环境治理现代化水平的重要体现。海洋生态环境保护及损害救济与海洋领域科技创新息息相关。海洋科技的创新与发展必须以海洋科技机构为依托。美国是成功运用科技创新助力海洋生态损害救济的典型，通过提升海洋科技的战略高度，在海洋观测、垃圾回收处理、生态修复、海洋产业结构转型中综合运用科技手段，解决了一系列海洋环境损害问题。鉴于此，我国应重视海洋科学研究，加大对海洋生态环境保护关键领域的资金支持，加强对海洋科技人才培养，整合海洋生态环保科研力量，创新损害救济的方式手段，提升国家海洋环境保护软实力。同时注意与国际海洋环境保护科技发展接轨，学习域外先进的海洋环境治理现代化经验，引进国外海洋环境监测与评价技术、海洋垃圾处理技术、海洋生态损害修复技术。建立海洋信息实时共享系统，运用大数据手段实现海洋生态环境信息的公开与共享，推进海洋生态环境损害救济一体化管理。

文章来源：节选自《海洋生态环境损害法律救济机制之困境与出路——以生态文明为研究视域》，原刊于《中国国土资源经济》2022年第6期
作者：黎森荣，广西民族大学法学院硕士；谢尚果，广西民族大学法学院二级教授

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