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" c4 v5 H% y+ c0 g! b2 i 文|古月谈法 $ n2 V! r6 ?, o1 R7 o' h1 o: y
编辑|古月谈法 0 v3 u# l- U( z# e2 E& _) }
前言
; g0 t0 n. I* z( ]7 e: G* c 海洋是人类环境的重要组成部分，它与人类的生存和发展有着密切的关系。近几十年，通过人类的海洋活动与陆地倾废活动，两个海洋污染的主要污染源已经形成。
2 a3 i1 x' S4 F6 O+ B. {6 P( r1 e 这些污染的污染源多，持续性强，扩散范围广，危害大，进行控制十分困难。基于海洋污染的这些特点，防治海洋污染成了海洋环境保护问题中的核心。怎样和由谁来防治污染等一系列科技、经济，法律问题也随之提到了沿海国家的议事日程，而亟待解决。 0 s- ~2 t- K- {9 a
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国家防治海洋污染的组织系统及其特点. `& K: O1 h# P1 x
早在70年代初，法国对海洋环境的保护问题就给予了高度重视。1970年7月，法国成立了由九个部代表组成的环境高级委员会。它直属法国总理领导，负责把握生活环境的变化、公害的防治等方面的信息以及所有可能对人类环境产生利弊的各种因素，并为制定国家环境政策提供咨询意见，协调全国的环境保护工作。 , }8 S8 X& f, H/ @, A7 ~' p
1971年1月，法国又设立环境与自然保护部长代表一职，专门负责生态生活环境的改善，负责因个人或集体组织大规模治理或由工业，农业、商业活动所引起的公害的预防、消除等项工作。
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' J) m) w. L7 }+ b: V% z; N 此外，部长代表还负有在治理海水，制订各种污染防治法规草案时向有关部提供咨询的义务。此外，法国还设立了国家环境部。作为实施环境政策与环境规划的补充资金来源，1971年2月2日法国国家还颁布法令设立环境和自然基金。 / ^1 _. |0 `% U
法国认为防治海洋污染有着特殊重大的地位。法国把这个问题与“是否会导致自然与人类的毁灭”严肃地联系起来。1967年3月法国设立了一个专门协调海洋活动的机构-海洋开发国家中心，为国家制订对外海洋国际合作政策和海洋国际合作协定提供咨询意见。 & k! m4 d( q$ x* {
( Y/ w* F& q' H, U* | 为了加强和完善防治海洋污染的领导工作与合作、协调工作，在法国国家自然与环境部际委员会以及国家环境部的倡议下，法国又成立了海洋污染部际委员会，负责国家内部的海运活动协调工作。 1 A' m4 ?) t' l: I
该委员会与各省的行政首脑紧配合，分工负责。国家行政机关的海运活动，由它派出的部际协调小组专门进行协调；地方一级的海运活动，则由各省省长负责。 7 u# U3 y9 l! f) q% F* {- x! K+ u
$ e/ a7 Z* I! p- q0 z |8 e& Y$ j0 m 考察法国国家防治海洋污染工作中的组织系统，可以发现它具有以下特点：首先，在机构的设置上具有针对性。海洋活动与陆地倾废是海洋污染的两个主要污染源。为了进行防治，法国专门设置了海洋部际委员会来解决海洋活动所导致的海洋污染问题； 6 [; W9 C, L# ^1 D
而环境与自然保护部长代表的设立，则可主要根治陆地倾废所带来的污染。其次，在组织系统的构成中体现了效益性。整个组织系统接受总理的直接领导；环境高级委员会聚集着国家九个部的合力，为国家环境政策的制订提供咨询； + @3 j" z0 A9 i1 q$ m6 P+ j
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国家环境部在防治污染时发挥着主管部门的专职作用；海洋污染部际委员会与各省省长则协调配合；海洋开发国家中心协同对外；环境与自然保护部长代表主要杜绝国内的污染源。
# |# {! e- A- M( {, k' k 最后，在组织系统的作用发挥上展示了多功能性。 1 h! F# L/ i; t1 A& a
这一套完整的国家机器，从信息的收集到定量定性的分析，从海洋污染防治政策、法律与规划的制订到污染危害的治理，从对内海运活动的协调到对外国家海洋合作政策与协定的咨询，自始至终地发挥着它不容忽视的作用，其能量是巨大的。
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国内防治海洋污染立法的发展、内容及特征7 J# N" V- F# V1 Q0 g0 m6 L
法国防治海洋污染的国内立法的形成，经历了从单纯的卫生措施到环境政策，最后发展为法律这样一个演变过程。法国传统的防治污染出现可以追潮到1917年12月17日法令。 ! f2 y# H3 `, n) k
该法规定，根据不卫生程度划分的三类工业企业，应该按照不同的法定条件开办，并由省政府进行管理。它虽然不是直接防治海洋污染的法规，却已经注意到了陆地倾废对海洋环境所造成的危害。
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4 P" G c6 R6 A8 x* ^ \: K, | 对于陆地倾废这一海洋环境主要污染源的治理，法国早在50年代中期就着手于用法律手段予以解决。1956年5月27日海港法规定，禁止向海港水域倾到垃圾或冲刷船舱。单方面拒绝海港当局命令的行为构成违章，甚至可以构成破坏罪。
6 }! Q6 q: \7 {2 J( R 作为对“陆地倾废污染物”这一概念外延的扩大，该法又把生活污染物列入了禁止向海洋倾到的范围之内。1964年12月16放或倾到有害于人体健康，有害于海底动植物，妨碍沿海地区经济、旅游发展的任何物质。
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通过对“陆地倾废污染物”概念外延的进一步扩大，法国这时已经在立法方面基本解决了对陆地倾废污染源治理的问题。法国在有关国家领海、大陆架、专属经济区方面的立法中，针对海上活动这一海洋污染主要污染源的防治，也作了比较系统完备的规定。 ! D* ]& g) L9 b) Q* G0 |
作为对1964年12月16日法的多次修改后的补充，法国禁止任何国籍的船舶的排油污染法国海域。对于巳违反《防止海洋石油污染国际公约》的任何国籍的船长，要处以一万至十万法郎罚款，或监禁三个月至两年，或两者并罚。对于重犯的船长还要加重处罚。
4 p, e. ]" h" P; a- d6 c3 b2 }2 ~ 此外，还要对船舶的所有人按1969年《国际油污损害民事责任公约》规定的条件和范围，追究因污染损害造成的民事责任。
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* j8 Q" @/ _7 m9 J, w8 Z' v 1977年5月26日77-530号法规定，在法国登记的载运二千吨散装货油的任何船舶的所有人，还必须取得污染损害赔偿民事责任的保险，或者取得其它形式的财务担保证书。
+ x6 Z9 l& D8 e 否则，其船舶不得进入或驶离法国任何一个港口或近海石油装卸站；船舶所有人还要被处以2万至50 万法郎的罚款。对于进行海上活动导致海洋污染的船舶，法国队官和法警有权登记检查并确定其已构成违法。 ' Y0 y" m; B' q4 O
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对于法国领海范围的确定，法国不是出于军事防御方面的考虑，而是出于对海洋环境的保护和对海洋污染实行更有效的监测这双重的目的。早在联合国第三次海洋法会议之前，法国就把其领海宽度定为12海浬。
* T' `7 }& O. a5 C9 K7 x) ]5 P% I 当时法国提出的主要理由是：这样做有利于实行航行新规则，抗拒航行遇险尤其是石油污染的危险，有利于解决在沿海地区建立近海石油装卸站的问题，有利于法国制定国内法以实施其参加签署的1969年《国际油污损害民事责任公约》。
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1978年3月24日法令（78-421号）中，法国专门就船舶事故造成的海洋污染作出规定。它要求载运油类船舶的船长在距法国海岸50海浬以内的海域航行时，应根据1969年《国际油污损害民事责任公约》向海军军区司令报告海上事故； 5 S' J( z7 y8 G& F( R
任何船舶的船长，为了救援牵引或救助发生事故的船舶，应在接到求救请求时，向海军军区司令报告遇险船舶的位置和海损的种类。该规定的作用就在于预防因海上活动而可能出现于法国领海及其近海域的污染源，努力减小或排除在这些海域已出现的污染源。 ' }' k) R" h2 D! B/ Y
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在强调法国对其专属经济区的自然资源有经济主权的同时，法国注重其对这一区域的环境保护权。1976年7月16日法令（76-655号）规定：共和国“对专属经济应具有国际法承认的保护海洋环境的管辖权”。对法国沿海的大陆架也是如此。 : ]& A" R4 E% w7 a
根据1971年5月6日法令（71-360号），如果大陆架设施有污染危险，海军军区司令可以部分或全部禁止在大陆架的一切活动。此外，海军军区司令还可以依据国家领土主权原则在大陆架周围设立安全区域，管辖大陆架上空的飞行器，以预防海洋污染的出现。
( m5 {0 Z& B5 g" e/ ?+ C( | 从法国防治海洋污染的国内立法来看，它有以下特征：共一，立法时间早，法制健全而且成熟。 4 a t$ ?2 w a9 a- ?) u; P
: _! g- Y/ x) e' p& {9 B6 P: V- E% ? 法国治理陆地倾废的专门法规出现于1956年，完善于1964年，在世界各国中跻身于先进行列。有关法规的制定充分考虑到了海洋污染对人类健康、海底生态、沿海经济与旅游诸方面的危害，并以防治两大主要污染源为重点从多方面对海洋污染进行防治。 6 k& [' R" ]! P+ K* L* O
其二，法律把海洋环境的保护摆到了国家安全的重要地位。军队的主要职能是维护国家安全，抵抗外国侵略。 ( {" H, V# G, P8 o
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但根据法国法律，法国军官对造成海洋污染的船舶有登记检查，并确定其违法的权力。法国海军有监督维护法国领海及其近海域生态与生活环境，使它们少受、免受污染的职责。
" x0 a1 w8 c* } 其三，国内法与国际法协调配套，积极履行法国的国家与国际义务，防治公害。海洋污染不可能作人工划定的国境线来分隔。 $ b; Y3 j7 U3 {, `! ]
对国境以外的污染源，法国采取了主动防治的态度。为了履行在《国际油污损害民事责任公约》与《防止海洋石油污染国际公约》等条约中所承担的国际义，法国颁布并补充了一系列国内法规。
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在防止海洋污染国际立法中的立场和倾向
/ F) t m* g% n, |& M+ e- V0 _ 法国是众多的旨在防治海洋污染的国际公约的缔约国之一，它积极参与世界范围和区域范围的各种防治海洋污染的国际合作，为有效地控制全球海洋污染发挥了一定的作作。 ) t" T/ `7 r1 m9 D# @
1954年《国际防止海洋石油污染公约》，是世界上第一个海洋污染的国际公约，法国是公约的缔约国之一，该公约仅仅适用于缔约国国籍的船舶。
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; G" v1 S2 ?; T. _6 s 尽管缔约国对无论发生在何处的违约事件都有监督权，但有关司法程序却只能由船籍国提起，其他缔约国只有向该船籍国提供其船舶违反公约行为细节的权利，不得行使管辖权，因此该公约的适用范围比较小，对此法国是不满意的。 8 w) O' Y# c8 `
1969年《处理北海石油污染合作协定》规定，由法国分别与美国、比利时两国和与英国一国共同负责北海中两个区域的污染防治问题。法国对各国共管时它自身的环境保护权较小又一次表示了不满。 7 }2 ] o" o1 l; c. F2 Z) S
% e" h* a; h) z, f6 D( Y) W 法国认为，传统国际法中国家对海洋管辖权的概念正在发生演变，国家对海洋污染的管辖权已经扩大。随后法国便制定了《波勒玛法案》。根据该法规定，在得悉领海或公海上的船舶或设施发生污染事故时，作为公约缔结国的法国可以对它进行干预。
+ i$ M: B, U q3 }4 I 1972年《防止倾倒废物及其它物质污染海洋公约》承认，“海”是各个国家内水以外的所有海域。 ) H5 `+ y+ r% L+ V+ r# @
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“海”不仅包括全部公海，而且还包括各个国家的领海；在控制倾倒废物以及其它物质对海洋环境的污染时，缔约国应该放弃对其领海的司法管辖权，而服从该公约规定所提出的要求。 , z( Z5 H7 o8 h$ y; c, K
禁止或者许可在其本国领海倾倒废物以及其它物质，已经不再是绝对属于沿海各国自己的司法管辖权范围之内的事情。对于该公约中的这些新规定，法国十分赞同。
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它参加了这个公约，并且把该公约中的这些规定解释为各缔约国为了有效地控制海洋污染和实施该公约而进行合作时所表达的真诚原望。法国向海底委员会第三分委员会提交了旨在弥补国际法中在防止海洋污染方面的缺陷的“关于沿海国防止海洋污染管辖权的条款草案”。
5 s& T. t; S; ^; i+ { u0 } 法国在防治海洋污染方面的关于扩大沿海国司法管辖权的一贯主张，以及法国在这次大会中关于这一问题的立场，得到了第三世界国家的支持。
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但是，应该指出，在联合国第三次海洋法会议上，法国作为第二世界海运大国，一方面主张扩大沿海国家在防治海洋污染方面的司法管辖权，另一方面又以海洋环境的独特性和海洋稀释物质的功能有利于各国制定同类标准为理由。
4 F5 H8 p5 M3 X 反对发展中国家提出的关于一个国家可以制订严格的防治海洋污染国内标准以限制某些船舶进入其管辖区域的主张，在法国向海底委员会第三分委会提交的“关于沿海国家防止海洋污染管辖权的条款草案”。
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法国之所以要求制订处理沿海国与船旗之间争端的强制程序。在这次海洋法会议上，法国之所以拥护美国、苏联以及其他第二世界海运大国所提出的建议，坚持主张采用统一的国际规则和标准来防止船舶给海洋环境造成的污染。 ; _. t5 o V9 d2 V i
其目的都在于以“各国制订的同类标准”、“统一的国际规则和标准”来限制广大第三世界沿海国家在防止海洋污染方面对其海域的司法管辖权，来维护法国自己的利益。
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" l" n1 d" u6 a 第三次海洋法会议制定的《海洋法公约》现在规定，沿海国对外国船舶在其领海、经济区和大陆架造成污染的违法行为，有权按照本国法进行司法管辖，这说明，沿海国家在防治海洋污染方面司法管辖权的扩大已经得到了国际社会的公认。 ) \* j( w ~! F4 l( A! T
在这问题上法国是有贡献的，法国对于防止海洋污染国际立法的态度表现了以下的倾向性：
. [2 }( @+ F b! k4 X; b( D 海洋污染是威胁人类生存的公害。对这种公害要象对待危害和平罪和海盗罪那样，由整个国际社会共同来治理。
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, |! s9 I& W, |" ` W$ _$ m# B/ X 而这样做的前提就是要扩大国家对海洋污染违法行为管辖权范围，扩大“公海”的概念外延。无庸置疑，在这个问题上法国的某些作法是自相矛盾的。 , X9 a2 e9 G! O6 B. R
它一方面主张扩大各沿海国家在其海域中对海洋污染行为的管辖权，另一方面又同其它海运大国一道极力限制多数第三世界国家在这方面的权力。其实质是通过扩大自己的权力和利益来限制他国的权力和利益。 4 a* P& c# a- i8 [
7 |. Y4 e% a# Z) F 这种损人利己的行为是由法国资本主义国家的本质所决定的。但是，法国对关于扩大国家对海洋污染违法行为的管辖权范围积极争取，并长期坚持，客观上维护并支持了广大第三世界国家与其观点基本一致的正义主张。
$ I* R2 a4 j% k9 `' S+ J 特别是在第三次海洋会议中，法国与第三世界国家一道对这个问题的解决上起了具有建设性意义的积极作用。 9 }9 |$ R C* e3 C7 Z) J
/ a& u* U# {" m' K( N' l 笔者观点
3 f/ e9 ?2 L" T: B- R 笔者认为，法国是一个重视环境保护的国家，采取了多种法律手段来防治海洋污染。首先，法国通过立法确立了严格的环境保护法律框架。《环境法典》和《海洋环境保护法》等法律文件规定了海洋环境的保护原则和责任，强化了对违法行为的惩罚力度。
" f3 X/ U! ^) W& r* P+ H 法国采取了一系列措施来鼓励环保行为和技术创新。他们为环保企业提供税收减免和补贴，鼓励他们研发和应用清洁技术，减少海洋污染。法国还加强了公众的环境教育和意识培养，提高人们对海洋保护的认识，促进社会的环保参与。
) A* w4 _9 h# R+ S 参考文献 " D2 u& j6 u3 \" U- @( b
[1]霍力民;刘爱卿.山东审判关于海洋环境污染损害赔偿案件有关法律问题的调研. 山东省高级人民法院民四庭、青岛海事法院课题组，2013
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