刘惠荣等：北冰洋外大陆架划界对域外国家的影响与中国因应

北冰洋海域200海里外大陆架外部界限的划定不单纯是北极国家的“家事”,划界趋势走向和最终结果将对包括中国在内的域外国家在北极的一系列国际法权利和利益产生重要影响。应在准确把握当前北冰洋中央海域外大陆架划界最新动向的基础上，对其特征趋势和未来走向进行合理预判，并借此进一步明确我国参与北极事务的战略定位和谋划我国处理外大陆架划界问题的基本立场。
一、国际法上对非北极国家在北极活动空间的影响
根据《公约》,大陆架外部界限的终点即为国际海底区域的起点，二者是此消彼长的关系。因此，北极外大陆架的划界结果将直接决定北极国际海底区域范围的大小。而国际海底区域作为国际法上的“人类共同继承财产”,世界各国在北冰洋多大范围内享有国际海底区域赋予各国科研、勘探开发并获取收益的权利，与北冰洋洋底在多大范围内被划分为北极国家的大陆架息息相关。与此同时，依据《公约》关于“在专属经济区内和大陆架上进行海洋科学研究，应经沿海国同意”的规定,一旦包括北极点在内的北冰洋海底区域被划为一国或多国的大陆架，域外各国将不再享有完全的科学研究自由，能否获得在该区域内开展海洋科学研究的权利将取决于沿海国是否允许。综上，北冰洋海域200海里外大陆架划界结果关乎包括我国在内的所有非北极沿岸国的切身利益。国际社会应在支持环北冰洋国家依据《公约》获得外大陆架权利的同时，密切关注其发展趋势，避免对域外国家和国际社会在北极的利益造成损害。
# x0 l1 I. T$ z6 ^二、我国的因应策略和对我国外大陆架政策的启示
2 V7 E+ F) k' q/ }/ Q" u3 r& A中国在地缘上是“近北极国家”,是陆上最接近北极圈的国家之一，并依据《公约》《斯匹次卑尔根群岛条约》等国际条约和一般国际法在北冰洋公海、国际海底区域等海域和特定区域享有科研、航行、飞越、捕鱼、铺设海底电缆和管道、资源勘探与开发等自由或权利。中国不会越位介入完全属于北极国家之间的事务，但在北极跨区域和全球性问题上，中国也不会缺位，可以并且愿意发挥建设性作用。北冰洋的外大陆架划界结果关系我国在政治、经济、生态等领域诸多方面的利益。通过对当前北冰洋中央海域外大陆架划界趋势走向的分析研判，笔者认为在明确我国参与北极事务战略定位和应对与邻国外大陆架划界争端问题上可采取如下因应策略：
第一，尊重环北冰洋各国依据《公约》获得本国在北极的大陆架权利。《公约》赋予北冰洋沿岸各国依据国际法划定本国大陆架外部界限的权利，这一权利应当得到国际社会的尊重。中国是国际法的积极践行者和坚定维护者，中国尊重北冰洋周边各国在国际法规则下取得的海洋划界成果和主权以及主权权利、管辖权的行使。北冰洋沿岸各国在《公约》框架内合理划定本国大陆架的外部边界，在实现域内国家间安定有序的同时，也为域外国家有效参与北极外大陆架开发提供了基础性条件。这既是践行国际法的要求，也符合国际社会的共同利益。
第二，敦促大陆架界限委员会严格依据《公约》授权履职，划界程序和建议应充分考虑域外国家和国际社会的整体利益。大陆架界限委员会是处理各国外大陆架划界申请案的专门机构，其对于各国提交的关于北冰洋海底地质构造证据的认可程度对北极地区的大陆架划界走向会产生决定性影响。罗蒙诺索夫海岭和阿尔法门捷列夫海岭是贯穿北冰洋的两大海岭，地质构造高度复杂，对该区域地质属性的认定不仅关系北冰洋大陆架在域内国家间将如何分配，更关乎国际社会在北极的整体利益。这一问题同时具有科学上的极端复杂性和国际政治上的高度敏感性，委员会对此应当十分谨慎，避免自身陷入复杂敏感争议。在程序性问题上，委员会应当坚持《议事规则》附件一第5条a项的“有争议、不审议”原则，审慎处理存有争议的划界案;进入实质审议阶段后，委员会应当谨慎适用洋脊规则，尤其警惕各国对海底高地条款的滥用，避免对国际社会的整体利益造成损害。
第三，鼓励当事国优先通过外交谈判解决海洋划界争端。从国际实践来看，相关国家间通过政治谈判达成最后海域划界协议是当前解决海洋划界争端最主要的方式。大陆架划界是海洋划界的一种，且外大陆架权利不同于完全意义上的主权，本质上是一种以经济利益为导向的主权权利。因此，相较于陆地划界和领海划界，大陆架划界政治敏感度相对较低，实践中各国就此达成划界协议的难度更小。从条约层面看，《公约》本身鼓励优先以协议的方式来解决海洋划界问题。《公约》规定，海岸相向国或相邻国家间大陆架的界限，应在国际法院规约第三十八条所指国际法的基础上以协议划定，以便得到公平解决。此外，根据《议事规则》,如果当事国之间存在陆地或海洋划界争议而未达成一致意见，外大陆架争端就会陷入所谓“乒乓式程序问题”的死循环。从委员会的职能定位来看，委员会并非一种第三方争端解决机制，涉及争端的外大陆架划界纠纷的解决最终还是依赖于争端国之间政治上共识的达成。总之，优先通过外交谈判的方式解决外大陆架划界争端，符合《公约》精神，契合设立大陆架界限委员会的初衷，也是实践中最现实可行的做法。
第四，支持当事国在达成海洋划界协议之前做出临时安排，实行共同开发。合作是未来北冰洋海域划界的趋势，这是由各国在北极地区的共同利益所决定的。设立大陆架制度的初衷本就是为了规制海床及其底土矿物资源的开发活动，而临时安排则是在相关争端未得到有效解决的前提下，为实现各国对资源的共同开发而引入的临时处理划界争议的专门手段。《公约》规定，在达成划界协议以前，有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。北极地区的能源资源价值已为世界公认，对北极资源的大规模开发将对世界经济产生积极的促进作用。北冰洋沿岸各国在尚未达成最终海洋划界协议之前，暂时搁置主权争议，作出实际可行的临时安排，实施共同开发是对域内域外各国都有益的选择。我国不仅是能源需求大国，而且在能源开发方面具有技术和资金上的优势。我国同当事国家达成政府间协议，以第三方身份参与北极油气资源勘探开发合作是实现各方共赢的现实路径。
% ], R, _: m6 K5 G第五，积极参与国际北极科学合作，推动实现北极科考国际化。北极科考不是一个纯粹的科学问题，科考获得的相关科学证据将成为委员会作出外大陆架划界案建议的最重要依据，关乎北极外大陆架划界的最终结果。当前，环北冰洋各国已就互不反对对方将北冰洋海域外大陆架问题提交大陆架界限委员会达成共识，这的确会加快北极外大陆架争端的解决，但该做法也为域外国家与国际社会的利益遭受损害埋下了隐患。一方面，实现北极科考国际化是对域内国家提供的科学证据进行监督的重要手段，这在一定程度上能够有效避免环北冰洋各国从地区利益出发，在科学证据问题上串通一气而对国际社会整体利益造成损害的情况发生；另一方面，域外国家的充分参与能为北极科考注入新鲜血液，这有助于在科学上更加高效、准确地认定北冰洋洋底的地质属性，进而推动北极域内国家间大陆架争端的加速解决。中国应通过北极科学部长级会议等现有北极多边机制积极参与国际北极科学合作，促进北极国家间、北极国家与域外国家间开展实质性技术与信息交流，推动实现北极科考国际化。
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文章来源：节选自《北冰洋中央海域200海里外大陆架划界新形势与中国因应》，原刊于《安徽大学学报（哲学社会科学版）》2022年第5期
作者：刘惠荣，中国海洋大学法学院教授，中国海洋发展研究中心海洋权益研究室副主任；张志军，中国海洋大学海洋发展研究院讲师
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