刘新新等：中国与小岛屿国家在国际海洋法律秩序构建中的合作领域

除了在发展蓝色经济、保护生态环境、应对气候变化等基本领域开展合作之外，在国际海洋法律秩序的构建问题上，中国与小岛屿国家在全球渔业治理、海底矿产资源开发、共同应对海平面上升带来的国际海洋法挑战等方面仍存在着合作潜力，亟需进一步深化合作。
  B, R- o! j; S# h7 X. q$ K1 Y+ }一、全球渔业治理
" e: w6 p- L9 W4 h* s& Q; q: F" F虽然小岛屿国家的人口数量和土地面积相对较少，但其所管辖的海域面积总和却超过了地球表面积的五分之一，海洋渔业资源十分丰富。作为渔业资源消费大国，中国一直坚持在国际渔业管理框架下进行远洋渔业捕捞活动。近年来，中国正积极深化同小岛屿国家间的双边渔业合作。国家层面，农业农村部召开中国同南太平洋岛国农业部长会议和渔业合作论坛并签署《楠迪宣言》，并积极推动与基里巴斯、所罗门加强渔业合作。目前，中国已先后与密克罗尼西亚（2003）、斐济（2018）、瓦努阿图（2019）、巴布亚新几内亚（2019）等小岛屿国家签订了《渔业合作备忘录》，并加入《南印度洋渔业协定》和《南太平洋公海渔业资源养护和管理公约》。民间层面，中国水产集团、上海远洋渔业有限公司等企业以斐济为基地，在南太平洋捕鱼的同时，也带动了斐济当地人员技术方面的发展和提高。这种从政府到民间的全面合作，为中国与小岛屿国家进一步深化渔业合作奠定了基础。
IUU捕捞是小岛屿发展中国家渔业可持续发展的一大威胁。渔业经济被认为是小岛屿国家的重要经济支柱。由于监测、控制和监视能力的不足，IUU捕捞对于这些主要依靠渔业来获取粮食、生计和收入的发展中国家而言是无疑一种生存威胁。小岛屿国家在促进渔业捕捞符合可持续发展要求和避免非法捕捞方面相对于海洋大国而言管理义务和管理成本相对较重。这对于小岛屿国家参与全球渔业治理，促进渔业可持续发展而言是不利的。管辖海域面积大而管理能力不足是小岛屿国家渔业治理面临的主要难题，事关全球渔业治理能力的成效。基于此，建立健全支持小岛屿国家加强渔业治理能力的制度体系是必要的。这需要小岛屿国家与包括中国在内的各捕捞国的共同努力。
二、海底矿产资源共同开发
对于海底矿产资源的合作开发，一些小岛屿国家持开放态度。根据2006年密克罗尼西亚联邦政府网站发布的信息，海底矿产资源的商业性开发被列入了鼓励投资的领域。2014年11月，中瓦两国签署了《中国瓦努阿图两国政府关于海洋领域合作的谅解备忘录》。该备忘录提出中瓦两国将优先推动在海洋观测预报和海洋灾害预警、海洋生态环境保护、海洋资源勘探和开发以及海洋科学研究等领域的合作。瓦努阿图是典型的小岛屿国家。国家人口少、应对气候变化能力不足、开发海洋资源能力有限是这些小岛屿国家的普遍特征，这与中国恰好形成优势互补。类似于瓦努阿图这样海洋资源丰富但开发能力不足的小岛屿国家还有很多，帮助这些国家充分利用本国海洋资源以实现可持续发展意义重大。2018年9月，《中华人民共和国自然资源部与塞舌尔共和国环境、能源和气候变化部关于面向蓝色伙伴关系的海洋领域合作谅解备忘录》签署。在21世纪海上丝绸之路的影响下，小岛屿国家与中国在海洋领域拥有着巨大的合作潜力。
虽然不少国家都已经尝试进行国际海底区域的矿产开发工作，如中国也获得了自己的开发区块。但海底区域矿产的开发面临的资金技术成本较大，只有少数国家能够参与其中。小岛屿国家更是无从参与。拥有广大管辖海域却无法完全开发，对这些小岛屿国家而言不免是一种遗憾。同时我们也注意到，虽然以小岛屿国家为代表的广大发展中国家缺乏独立开发海底矿产资源的能力，但不代表这些国家不能对国内海底矿产资源开发进行立法。如小岛屿国家汤加专门颁布了管制在国家管辖范围内海域以及区域部分从事海底矿产资源活动的法律，即2014年汤加《海底矿产资源法》国际海底区域是全人类共同继承财产，由于勘探开发还处于起步阶段，利益分配机制还不成熟，广大发展中国家利益难以得到有效平衡。因此对小岛屿国家而言，如果能引进具有开发能力的外国企业帮助本国在国家管辖范围内海域进行海底矿产开发，通过技术转让或者类似于国际石油开发合同制度开展合作，将形成一个双赢的局面。目前针对国家管辖范围内海底矿产资源的开发以及保护制度目前还属于待完善状态，在国际海洋法的造法过程中也是一个值得关注的领域。
三、应对海平面上升带来的国际法挑战
中国与小岛屿国家之间的合作不应该只停留在经济和技术层面，还应加强在国际法领域的交流。正如有学者指出，在海平面上升背景下通过岛礁建设来实现可持续发展不仅是一个科学技术层面的问题，更是一个国际法和国际制度层面的敏感问题。中国目前有大小岛屿共计5400个，总面积达3.87万平方公里。面对全球气候变暖带来的海平面上升问题，小岛屿国家与中国都面临着国际法挑战。
& o. u- U5 a9 V8 q: ~& c海平面上升带给中国和小岛屿国家共同的国际法挑战主要有四个方面。一是海平面上升对基线的影响。基线的确定性是确保国家间海洋管辖权不起争端的基础，但海平面上升无疑会对原有国家管辖范围产生影响。二是海平面上升将对岛屿法律地位和海域划界产生影响。岛屿一旦永久沉没，就无法再满足《公约》所要求的岛屿基本标准，即“能维持人类居住或其本身的经济生活”。海平面上升带给小岛屿国家的国际法挑战对中国而言也不容小觑。岛屿一旦沉没，海域划界就更无从谈起。三是对海洋边界条约效力的影响。海平面上升使得国家间所划定的原有海洋边界条约失去《公约》对海洋权利效力的保障，国家间的海洋边界也将处于不稳定状态。四是对整个《公约》所确立的“陆地决定海洋”规则构成挑战。岛屿永久沉没后是否还应该承认其沉没前所拥有的法律主体地位存在争议。如果承认，那么就将与这一根本原则相悖，如果不承认，小岛屿国家和群岛国家的合法权益又该如何保障。尽管岛礁建设技术目前已经得到了不少国家的广泛应用，但从国际法角度而言，面对海平面上升这一新的热点问题，《公约》还存在着明显的滞后性。研究海平面上升对于小岛屿国家的影响和岛礁建设的意义，是国际社会为维护人类可持续发展权利所必须正视的一项重大课题。基于此，对海平面上升带来的国际法挑战相关问题的研究，中国与小岛屿国家应起到引领作用。

$ Q( ^+ u; D8 s0 H7 f( x& r6 F文章来源：节选自《中国与小岛屿国家在构建国际海洋法律秩序中的合作潜力》，原刊于《中华海洋法学评论》2022年第1期
% F# t- B: e: I6 ?. p# P# j作者：刘新新，厦门大学法学院、南海研究院海洋法学硕士；徐鹏，厦门大学法学院、南海研究院副教授，福建省社科研究基地海洋法与东南海疆研究中心研究员