【海洋观点】美国北极战略新动向对北极治理的影响

冷战后，在多元主体协作治理下，北极曾成为国际对话与合作的高地，以北极理事会为代表的区域治理机制实现长足发展，并取得诸多治理成效。伴随着北极地缘形势发生急剧变动，尽管北极本身不是大国严重冲突的发源地，但大国政治的影响正在蔓延到北极,北极治理的运作逻辑被置于大国博弈的影响下。作为参与和影响北极治理的关键行为体，美国的北极战略深刻影响北极治理。
9 q" w2 E9 Y& U. @1 r" \5 J一、北极安全治理与发展治理更趋复杂
其一，北极安全治理面临新困局。一方面，北极地区传统安全治理形势更加严峻。在新版《北极地区国家战略》中，美国再度渲染俄罗斯的军事威胁，并规划增强在北极的军事部署，这无疑将进一步加剧北极的安全竞争与安全困境。与此同时，俄罗斯同美西方在北极构建安全对话合作机制的希望更加渺茫。当前，美国更加致力于推动北约提升在北极的影响力，在回应欧洲国家强化安全防御能力建设诉求的同时，借助军事同盟关系捆绑欧洲国家服务于美国的国家利益与战略布局。在欧方安全需求、北约战略转型、美国利益驱动等多重因素共同作用下，北约“入极”步伐将进一步加快，进而刺激俄罗斯同美西方的安全对峙态势走向升级。因此，即使主张在北极建立安全对话机制，弥补北极地区在传统安全领域治理空白的声音长期存在，但这一愿景在短期内更加难以实现。总体来看，“北极例外主义”所依托的现实基础已被极大削弱，北极地区传统安全治理或将面临更加棘手的困境，美俄两国围绕北方海航道“航行自由”等问题的争端存在升级为低烈度冲突的可能。另一方面，北极非传统安全治理进程面临阻滞。当前，北极治理呈现愈发显著的全球化特征，特别是在气候、环境等治理效果外溢的非传统安全领域尤其依赖多元主体的治理合作。建立多边治理体系下的领导地位是美国北极战略的重要目标，因此美国认可北极合作的重要价值，但其在北极的最新动向呈现以意识形态划分“小集团”和建立“排他性”合作阵营的特征。北极合作的阵营化趋向导致利益攸关各方就有关议题进行良性互动的可能性大打折扣，无助于从根本上解决北极地区在非传统安全领域面临的治理难题。
其二，北极发展治理面临的合作需求上升与合作空间压缩之间的矛盾更加突出。推动北极开发利用是北极国家实现经济复苏、改善原住民福祉的重要依托，包括俄、美在内的北极国家均将实现北极地区发展纳入本国发展战略。通航、采矿等开发活动的增多也对北极发展治理提出更多合作要求。与此同时，北极趋于激烈的对抗性却导致各方的发展合作受到政治化、安全化乃至军事化认知与操弄的侵蚀。在俄罗斯北方海航道开发问题上，虽然俄罗斯意图将北方海航道建设成为俄罗斯“国家海上交通干线”与重要的“国际海上运输走廊”，并于2022年8月出台《2035年前北方海航道发展规划》，但美国主导采取的全方位对俄制裁措施导致俄罗斯在外贸出口、船队建设、资源开发等方面面临多重困境，航道建设进程严重受阻。北欧北极国家同样面临经济开发上的窘境。虽然同中国在投资、基建方面开展合作可以满足其发展需求，但由于美国将同中国的地缘政治竞争视为其北极战略的重要内容，并对中国在北极的投资、科研等活动作“泛安全化”解读，阻挠中国同其他北极国家的正常合作，这无益于北欧北极国家实现有效的发展治理。当然，这也在一定程度上体现出美国同其北极盟友在一些议题上的利益目标远非完全一致，北极地区的治理实践在多大程度上能够体现美国主导下的区域治理设想尚存疑问。此外，美国的认知与行动若伴随大国竞争进一步趋向极端化，势必制约美国提出的诸多治理目标的实现，甚至对美国在北极区域内以及在全球性议题上的治理能力、领导能力和国家利益造成反噬。
二、以北极理事会为主导的北极区域治理机制走向不定
7 B7 H1 s" f% ]* b3 P$ F' T北极理事会经过近三十年的实践运作，在北极的不同治理领域发挥了重要作用，占据北极区域治理机制的核心主导地位。乌克兰危机爆发后，北极理事会陷入运转困境。围绕北极理事会的存续与走向问题的讨论，当前主要存在两种观点。一种观点主张建立将俄罗斯排除在外的、新的北极治理机制。如有芬兰学者对由北极七国建立一个新的北极治理机制“北欧+”这一设想作了讨论，倡导基于共同价值观开展北极合作。而另一种声音则主张继续维持北极理事会等现行北极治理机制的稳定运行。美国兰德公司在2022年5月发布的一份报告中提出，当前北极理事会陷入瘫痪状态的潜在不利后果是，俄罗斯可能会推动建立一个新的北极治理机制，而中国等其他对北极感兴趣的国家则可能会因此对北极治理拥有更大的话语权，建议美国政府应在乌克兰危机结束后恢复同俄罗斯在北极议题上的有限接触。
7 U" O2 Z1 ?6 V( N& I/ i北极理事会的未来发展走向与美俄两国的立场密切相关。俄罗斯始终主张维持北极理事会正常运行，认为北极合作应同其他地区的紧张局势区别开来，并在担任轮值主席国期间积极推动各项活动开展与机制设立。这一立场显然是为了减少乌克兰危机风险外溢，降低俄罗斯面对的国际压力。而从美国的态度来看，拜登政府虽然认为同俄罗斯恢复北极事务的政府间合作在短期内并不现实，但其依然声明维持北极理事会等现行北极治理体系的稳定性，并提出在诸多领域的治理目标。美国关于这一问题的底层逻辑可以从两个角度进行理解：一是力图平衡其对俄政治目标以及在北极地区的治理目标；二是削弱俄罗斯在北极影响力的同时，依然维持北极国家在北极事务上的垄断性话语权——但要实现这样的平衡显然存在很大的难度与风险。
综合各方立场从中长期来看，北极理事会依然有其得以维继与发展的生命力，北极利益攸关各方仍将会在一定程度上逐步恢复在北极多边治理议题上的对话与合作。同时，鉴于北极七国同俄罗斯对峙分立的事实状态，特别是考虑到美国将北极视为“战略竞争”场域的认知转向，北极理事会的困境在短期内恐难有较大转圜。关于北极治理的一个可能进路是，国际海事组织、世界气象组织等全球性治理机制将会有更大空间在北极事务上发挥影响力。
北极治理作为嵌入全球治理的重要区域治理，近年来在国际治理体系中的重要性不断提升，特别是包括中、美、俄在内的世界主要力量也大都是北极事务的利益攸关方与重要参与方，这要求我们从全局性视角认识美国北极战略的调整以及北极地区的互动与博弈。美国北极战略呈现出不同于以往的特点，是美国国内外多元因素共同驱动的结果，也预示着北极治理可能面临更复杂前景。北极正不可避免地受到大国竞争与博弈的影响，尽管如此，各方在北极开展治理合作的必要性与可行性同样不容忽视。
' Z# u% W! \" F北极也正在成为中美两国的“竞合场”。拜登政府《国家安全战略》将中国定位为“最严重的地缘政治挑战”，同时强调同中国在全球性议题上开展合作的必要性。基于这一思路与逻辑，美国确立其对中国在北极的角色认知以及同中国在北极事务上的互动策略。面对中美关系的“新常态”以及北极治理的新前景，中美两国应在可能条件下积极开展海洋法与极地事务的对话磋商，特别是可以围绕气候治理、中北冰洋渔业治理等议题开展良性互动，为中美缓解紧张关系提供窗口。同时，中方也应正视美国北极战略中的挑衅性内容，并认识到其局限性。
文章来源：节选自《美国北极战略新动向及对北极治理的影响》，原刊于《国际问题研究》2023年第2期
作者：匡增军，系武汉大学中国边界与海洋研究院、国际问题研究院教授。